近年來，根據(jù)最高法關(guān)于開展行政案件集中管轄的工作部署，全國各地對基層法院管轄的一審行政案件實行集中管轄，這對各地行政檢察工作特別是基層行政檢察工作產(chǎn)生了非常大的影響。針對行政案件集中管轄給行政訴訟監(jiān)督工作帶來的新情況、新問題，河北省邢臺市檢察機關(guān)積極應(yīng)對，探索提出全市“行政檢察一體化審查”辦案模式，破解了非集中管轄基層檢察院無案可辦的困境，提升了行政檢察監(jiān)督的質(zhì)效。
行政訴訟案件集中管轄，在一定程度上有助于維護司法公正，保障審判權(quán)的獨立運行。但對于檢察機關(guān)來說，卻導(dǎo)致了部分基層檢察院案件數(shù)量較多、多數(shù)基層檢察院無案可辦等突出問題的出現(xiàn)。
一、辦案數(shù)據(jù)地區(qū)分布不均衡。行政訴訟案件監(jiān)督僅限于集中管轄地檢察院，多數(shù)非集中管轄地檢察院沒有行政訴訟監(jiān)督案件。如2020年邢臺市行政檢察辦案數(shù)據(jù)中，裁判結(jié)果監(jiān)督、審判程序及審判人員違法行為監(jiān)督、執(zhí)行活動監(jiān)督案件數(shù)均在市院和6個集中管轄地院；非集中管轄地院因沒有行政訴訟案件，只能辦理行政非訴執(zhí)行案件及探索辦理訴前行政爭議化解工作，辦案力量不可避免地向公益訴訟和民事檢察方面傾斜，一定程度上加重了做實基層行政檢察工作的難度。
二、基層行政檢察部門的人、財、物配備和工作量的匹配度不均。邢臺市僅市檢察院設(shè)有單獨的行政檢察部門，基層檢察院的行政檢察工作、部門設(shè)置、人員配備并沒有單獨分設(shè)，均是與公益訴訟檢察、民事檢察交叉的“二合一”或“三合一”模式。就工作量來說，集中管轄地檢察院的工作量較大，除辦理行政裁判結(jié)果監(jiān)督、行政審判人員違法行為監(jiān)督、行政執(zhí)行監(jiān)督案件外，還要兼顧公益訴訟、民事、行政三方面的工作協(xié)調(diào)發(fā)展。全市基層檢察機關(guān)行政檢察工作出現(xiàn)明顯的“旱澇不均”現(xiàn)象。
三、檢察機關(guān)行政爭議化解工作難度增大。一方面，對裁判結(jié)果監(jiān)督案件，基層行政檢察監(jiān)督權(quán)難以全面下沉，化解難度加大。雖然集中管轄制度增加了被告干預(yù)的成本和難度，有利于原告息訴服判，具有積極意義。但對檢察機關(guān)來說，之前的屬地管轄被打亂，集中管轄地檢察院對非本區(qū)域的行政機關(guān)監(jiān)督有心無力，協(xié)調(diào)化解工作費時費力。另外，當事人往往不愿路途奔波參與案件協(xié)調(diào)，檢察機關(guān)化解爭議的協(xié)調(diào)成本明顯加大、難度增加，行政爭議化解率有所降低。另一方面，對訴前階段的爭議化解工作，集中管轄加劇了非集中管轄地檢察院的被動受案情況。目前，邢臺市所有基層法院都建立了行政爭議化解中心，對于提起訴訟的行政案件，法院采取先調(diào)后訴的方式辦理。調(diào)解程序是由集中管轄法院的行政爭議化解中心將案件移交到當事人所在地的法院行政爭議化解中心進行調(diào)解。檢察機關(guān)進行訴前化解的模式則是在與法院建立協(xié)作機制的前提下受邀介入，通過調(diào)查核實、公開聽證、釋法說理等方式開展。但實踐中，有的集中管轄法院基于協(xié)作機制就地化解，未將案件退回當事人所在地的行政化解中心；有的案件雖然退回了當事人所在地的行政爭議化解中心，但由于異地溝通渠道不暢，屬地檢察機關(guān)不能及時獲取線索參與化解。
四、檢察建議的制發(fā)數(shù)量和跟蹤落實受到較大影響。一是非集中管轄地檢察院無行政訴訟案件監(jiān)督線索，影響了檢察建議制發(fā)數(shù)量。依據(jù)同級監(jiān)督原則，有權(quán)針對審判程序和審判人員違法行為和行政執(zhí)行活動提出檢察建議的只有少數(shù)幾個集中管轄地檢察院。高質(zhì)量行政檢察建議的提出需要大量的調(diào)查核實、閱卷取證等工作，專業(yè)性要求高，工作量大，集中管轄一定程度上影響了基層檢察建議的整體數(shù)量和質(zhì)量。二是檢察建議的跟蹤落實難度加大。檢察機關(guān)在執(zhí)行監(jiān)督中，很難確認法院執(zhí)行工作是否到位，行政機關(guān)是否存在違法等情形。在集中管轄制度下，法院的跨區(qū)域執(zhí)行困難重重，檢察機關(guān)在檢察建議的跟蹤問效上更是難上加難。
為破解集中管轄給行政檢察監(jiān)督帶來的種種難題，邢臺市檢察院探索運行了全市“行政檢察一體化審查”辦案模式，即利用全市檢察機關(guān)的網(wǎng)上檢察室，督促集中管轄地檢察院上傳共享案卷材料，非集中管轄地檢察院利用網(wǎng)上檢察室共享案卷卷宗，選取案件進行審查，制定審查報告和檢察建議，再將該監(jiān)督意見提供給集中管轄地檢察院，最后由集中管轄地檢察院向當?shù)胤ㄔ禾岢鰴z察建議并跟蹤落實。通過實行檢察一體化監(jiān)督模式，將行政案件審查角色從6個集中管轄地檢察院擴展到所有基層檢察院，既解決了部分非集中管轄地基層檢察院案源少、行政檢察職能難以充分發(fā)揮的問題，也優(yōu)化了行政檢察資源配置。結(jié)合一年來的工作實踐，筆者從進一步完善該項工作出發(fā)，提出以下建議：
一是主動對接，加強與屬地法院的良性溝通。一體化審查模式要求集中管轄地檢察院定期到法院批量調(diào)卷，為此，應(yīng)當建立從上至下的檢法銜接機制，順暢基層檢察院的監(jiān)督途徑。注重與法院的聯(lián)系溝通，了解其在機構(gòu)設(shè)置、工作職能、人員調(diào)整等方面的情況以及近年來行政案件受理情況，結(jié)合實際制定相應(yīng)措施，有針對性地強化行政檢察監(jiān)督職能。同時，就改革后行政案件監(jiān)督的范圍、方式和協(xié)作中的具體問題與法院進行深入交流，努力形成共識。
二是創(chuàng)新監(jiān)督機制，落實行政審判監(jiān)督職責。行政訴訟集中管轄的實施在推動司法獨立審判上取得了明顯效果，但仍有很大的進步空間。檢察機關(guān)應(yīng)當調(diào)整、優(yōu)化檢察資源配置，探索建立適應(yīng)行政案件集中管轄的行政檢察監(jiān)督運行模式，利用檢察監(jiān)督促進集中管轄制度進一步優(yōu)化，促進法院公正行使審判權(quán)。如在加強與法院對接的過程中，檢察權(quán)也應(yīng)適當打破地域限制，適應(yīng)法院集中管轄的現(xiàn)狀，開展同步跨地區(qū)監(jiān)督；或者設(shè)立若干個巡回檢察室，開展巡回監(jiān)督，以便于接受行政訴訟當事人申訴。
三是優(yōu)化行政爭議實質(zhì)性化解工作機制，提升人民群眾滿意度。在集中管轄制度視野下，檢察機關(guān)行政爭議實質(zhì)性化解工作機制的設(shè)立有效緩解了法院的審判壓力，同時為當事人節(jié)約訴訟成本、避免減少訟累。建立健全以“集中管轄為主，屬地管轄為輔”的行政爭議化解協(xié)同機制，有利于加強集中管轄地檢察機關(guān)和屬地檢察機關(guān)的協(xié)作配合，增強化解合力。協(xié)同機制的有效運行，既能夠有效發(fā)揮屬地檢察機關(guān)的優(yōu)勢，也能夠適應(yīng)法院集中管轄的需要；既提高了行政爭議化解的成功率，也加強了對行政機關(guān)依法行政的監(jiān)督力度；既實現(xiàn)案結(jié)事了政和的目標，又促進社會和諧穩(wěn)定。
（作者單位：河北省邢臺市人民檢察院）