近年來，根據(jù)最高法關(guān)于開展行政案件集中管轄的工作部署，全國各地對基層法院管轄的一審行政案件實(shí)行集中管轄，這對各地行政檢察工作特別是基層行政檢察工作產(chǎn)生了非常大的影響。針對行政案件集中管轄給行政訴訟監(jiān)督工作帶來的新情況、新問題，河北省邢臺市檢察機(jī)關(guān)積極應(yīng)對，探索提出全市“行政檢察一體化審查”辦案模式，破解了非集中管轄基層檢察院無案可辦的困境，提升了行政檢察監(jiān)督的質(zhì)效。
行政訴訟案件集中管轄，在一定程度上有助于維護(hù)司法公正，保障審判權(quán)的獨(dú)立運(yùn)行。但對于檢察機(jī)關(guān)來說，卻導(dǎo)致了部分基層檢察院案件數(shù)量較多、多數(shù)基層檢察院無案可辦等突出問題的出現(xiàn)。
一、辦案數(shù)據(jù)地區(qū)分布不均衡。行政訴訟案件監(jiān)督僅限于集中管轄地檢察院，多數(shù)非集中管轄地檢察院沒有行政訴訟監(jiān)督案件。如2020年邢臺市行政檢察辦案數(shù)據(jù)中，裁判結(jié)果監(jiān)督、審判程序及審判人員違法行為監(jiān)督、執(zhí)行活動監(jiān)督案件數(shù)均在市院和6個(gè)集中管轄地院；非集中管轄地院因沒有行政訴訟案件，只能辦理行政非訴執(zhí)行案件及探索辦理訴前行政爭議化解工作，辦案力量不可避免地向公益訴訟和民事檢察方面傾斜，一定程度上加重了做實(shí)基層行政檢察工作的難度。
二、基層行政檢察部門的人、財(cái)、物配備和工作量的匹配度不均。邢臺市僅市檢察院設(shè)有單獨(dú)的行政檢察部門，基層檢察院的行政檢察工作、部門設(shè)置、人員配備并沒有單獨(dú)分設(shè)，均是與公益訴訟檢察、民事檢察交叉的“二合一”或“三合一”模式。就工作量來說，集中管轄地檢察院的工作量較大，除辦理行政裁判結(jié)果監(jiān)督、行政審判人員違法行為監(jiān)督、行政執(zhí)行監(jiān)督案件外，還要兼顧公益訴訟、民事、行政三方面的工作協(xié)調(diào)發(fā)展。全市基層檢察機(jī)關(guān)行政檢察工作出現(xiàn)明顯的“旱澇不均”現(xiàn)象。
三、檢察機(jī)關(guān)行政爭議化解工作難度增大。一方面，對裁判結(jié)果監(jiān)督案件，基層行政檢察監(jiān)督權(quán)難以全面下沉，化解難度加大。雖然集中管轄制度增加了被告干預(yù)的成本和難度，有利于原告息訴服判，具有積極意義。但對檢察機(jī)關(guān)來說，之前的屬地管轄被打亂，集中管轄地檢察院對非本區(qū)域的行政機(jī)關(guān)監(jiān)督有心無力，協(xié)調(diào)化解工作費(fèi)時(shí)費(fèi)力。另外，當(dāng)事人往往不愿路途奔波參與案件協(xié)調(diào)，檢察機(jī)關(guān)化解爭議的協(xié)調(diào)成本明顯加大、難度增加，行政爭議化解率有所降低。另一方面，對訴前階段的爭議化解工作，集中管轄加劇了非集中管轄地檢察院的被動受案情況。目前，邢臺市所有基層法院都建立了行政爭議化解中心，對于提起訴訟的行政案件，法院采取先調(diào)后訴的方式辦理。調(diào)解程序是由集中管轄法院的行政爭議化解中心將案件移交到當(dāng)事人所在地的法院行政爭議化解中心進(jìn)行調(diào)解。檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行訴前化解的模式則是在與法院建立協(xié)作機(jī)制的前提下受邀介入，通過調(diào)查核實(shí)、公開聽證、釋法說理等方式開展。但實(shí)踐中，有的集中管轄法院基于協(xié)作機(jī)制就地化解，未將案件退回當(dāng)事人所在地的行政化解中心；有的案件雖然退回了當(dāng)事人所在地的行政爭議化解中心，但由于異地溝通渠道不暢，屬地檢察機(jī)關(guān)不能及時(shí)獲取線索參與化解。
四、檢察建議的制發(fā)數(shù)量和跟蹤落實(shí)受到較大影響。一是非集中管轄地檢察院無行政訴訟案件監(jiān)督線索，影響了檢察建議制發(fā)數(shù)量。依據(jù)同級監(jiān)督原則，有權(quán)針對審判程序和審判人員違法行為和行政執(zhí)行活動提出檢察建議的只有少數(shù)幾個(gè)集中管轄地檢察院。高質(zhì)量行政檢察建議的提出需要大量的調(diào)查核實(shí)、閱卷取證等工作，專業(yè)性要求高，工作量大，集中管轄一定程度上影響了基層檢察建議的整體數(shù)量和質(zhì)量。二是檢察建議的跟蹤落實(shí)難度加大。檢察機(jī)關(guān)在執(zhí)行監(jiān)督中，很難確認(rèn)法院執(zhí)行工作是否到位，行政機(jī)關(guān)是否存在違法等情形。在集中管轄制度下，法院的跨區(qū)域執(zhí)行困難重重，檢察機(jī)關(guān)在檢察建議的跟蹤問效上更是難上加難。
為破解集中管轄給行政檢察監(jiān)督帶來的種種難題，邢臺市檢察院探索運(yùn)行了全市“行政檢察一體化審查”辦案模式，即利用全市檢察機(jī)關(guān)的網(wǎng)上檢察室，督促集中管轄地檢察院上傳共享案卷材料，非集中管轄地檢察院利用網(wǎng)上檢察室共享案卷卷宗，選取案件進(jìn)行審查，制定審查報(bào)告和檢察建議，再將該監(jiān)督意見提供給集中管轄地檢察院，最后由集中管轄地檢察院向當(dāng)?shù)胤ㄔ禾岢鰴z察建議并跟蹤落實(shí)。通過實(shí)行檢察一體化監(jiān)督模式，將行政案件審查角色從6個(gè)集中管轄地檢察院擴(kuò)展到所有基層檢察院，既解決了部分非集中管轄地基層檢察院案源少、行政檢察職能難以充分發(fā)揮的問題，也優(yōu)化了行政檢察資源配置。結(jié)合一年來的工作實(shí)踐，筆者從進(jìn)一步完善該項(xiàng)工作出發(fā)，提出以下建議：
一是主動對接，加強(qiáng)與屬地法院的良性溝通。一體化審查模式要求集中管轄地檢察院定期到法院批量調(diào)卷，為此，應(yīng)當(dāng)建立從上至下的檢法銜接機(jī)制，順暢基層檢察院的監(jiān)督途徑。注重與法院的聯(lián)系溝通，了解其在機(jī)構(gòu)設(shè)置、工作職能、人員調(diào)整等方面的情況以及近年來行政案件受理情況，結(jié)合實(shí)際制定相應(yīng)措施，有針對性地強(qiáng)化行政檢察監(jiān)督職能。同時(shí)，就改革后行政案件監(jiān)督的范圍、方式和協(xié)作中的具體問題與法院進(jìn)行深入交流，努力形成共識。
二是創(chuàng)新監(jiān)督機(jī)制，落實(shí)行政審判監(jiān)督職責(zé)。行政訴訟集中管轄的實(shí)施在推動司法獨(dú)立審判上取得了明顯效果，但仍有很大的進(jìn)步空間。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)調(diào)整、優(yōu)化檢察資源配置，探索建立適應(yīng)行政案件集中管轄的行政檢察監(jiān)督運(yùn)行模式，利用檢察監(jiān)督促進(jìn)集中管轄制度進(jìn)一步優(yōu)化，促進(jìn)法院公正行使審判權(quán)。如在加強(qiáng)與法院對接的過程中，檢察權(quán)也應(yīng)適當(dāng)打破地域限制，適應(yīng)法院集中管轄的現(xiàn)狀，開展同步跨地區(qū)監(jiān)督；或者設(shè)立若干個(gè)巡回檢察室，開展巡回監(jiān)督，以便于接受行政訴訟當(dāng)事人申訴。
三是優(yōu)化行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作機(jī)制，提升人民群眾滿意度。在集中管轄制度視野下，檢察機(jī)關(guān)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作機(jī)制的設(shè)立有效緩解了法院的審判壓力，同時(shí)為當(dāng)事人節(jié)約訴訟成本、避免減少訟累。建立健全以“集中管轄為主，屬地管轄為輔”的行政爭議化解協(xié)同機(jī)制，有利于加強(qiáng)集中管轄地檢察機(jī)關(guān)和屬地檢察機(jī)關(guān)的協(xié)作配合，增強(qiáng)化解合力。協(xié)同機(jī)制的有效運(yùn)行，既能夠有效發(fā)揮屬地檢察機(jī)關(guān)的優(yōu)勢，也能夠適應(yīng)法院集中管轄的需要；既提高了行政爭議化解的成功率，也加強(qiáng)了對行政機(jī)關(guān)依法行政的監(jiān)督力度；既實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了政和的目標(biāo)，又促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定。
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