自2018年最高檢開展行政非訴執(zhí)行監(jiān)督專項(xiàng)活動(dòng)以來，該項(xiàng)業(yè)務(wù)已成為各基層院行政檢察最主要的數(shù)據(jù)增長點(diǎn)。整體而言，行政非訴執(zhí)行監(jiān)督無論在領(lǐng)域還是規(guī)模上都取得了很大突破，但大多仍是“數(shù)量驅(qū)動(dòng)、個(gè)案為主、案卷審查”的監(jiān)督模式，“數(shù)字賦能監(jiān)督、監(jiān)督促進(jìn)治理”監(jiān)督理念仍不強(qiáng)，監(jiān)督質(zhì)效仍有待進(jìn)一步提升。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)履行行政非訴執(zhí)行監(jiān)督職能，主要有以下三大難題：
一、監(jiān)督線索難獲取�！扒蓩D難為無米之炊”。行政非訴執(zhí)行不同于民事執(zhí)行，作為行政非訴執(zhí)行對(duì)象的行政相對(duì)人一般不會(huì)申請(qǐng)監(jiān)督，決定作出機(jī)關(guān)自然也不會(huì)自我舉報(bào)，導(dǎo)致依當(dāng)事人申請(qǐng)啟動(dòng)監(jiān)督程序的案件占比極低，實(shí)踐中多為檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)、法院之間的信息壁壘仍存在，如兩法銜接平臺(tái)未實(shí)際運(yùn)作、法檢執(zhí)行信息尚未實(shí)現(xiàn)互通，檢察機(jī)關(guān)通過現(xiàn)有信息平臺(tái)挖掘類案線索的能力與現(xiàn)實(shí)需求不匹配，信息的碎片化和不對(duì)稱從源頭上阻礙了行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的有效開展。
二、監(jiān)督范圍難把握�，F(xiàn)有法律層面對(duì)行政非訴執(zhí)行監(jiān)督程序缺乏具體細(xì)化的規(guī)定，沒有統(tǒng)一規(guī)范指引，致使實(shí)務(wù)中易出現(xiàn)行政非訴執(zhí)行監(jiān)督邊界不清的問題。主要表現(xiàn)為：混淆行政非訴執(zhí)行監(jiān)督和行政公益訴訟監(jiān)督的邊界，對(duì)行政公益訴訟領(lǐng)域行政機(jī)關(guān)的不作為行為制發(fā)執(zhí)行監(jiān)督檢察建議；不同地區(qū)對(duì)法院在行政非訴執(zhí)行過程中的程序類違法行為，如違法送達(dá)、超期受理或執(zhí)結(jié)等問題，屬于行政審判活動(dòng)違法行為監(jiān)督還是行政非訴執(zhí)行監(jiān)督，認(rèn)知不一。
三、監(jiān)督效果難體現(xiàn)。行政非訴執(zhí)行監(jiān)督過程中，對(duì)個(gè)案監(jiān)督與類案監(jiān)督之間的關(guān)系把握不準(zhǔn)，對(duì)適宜以類案監(jiān)督的情形按照個(gè)案監(jiān)督來處理。如，對(duì)法院較為輕微或?qū)?zhí)行結(jié)果無實(shí)質(zhì)影響的同類違法行為，按照一案一監(jiān)督方式，向法院制發(fā)多份內(nèi)容基本相同的檢察建議，法院均回復(fù)“今后改進(jìn)工作”，監(jiān)督成本和監(jiān)督效果不成比例，亦有損檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)威。此外，國土領(lǐng)域“裁執(zhí)分離”類案件，大多需拆除違法行為人違法建筑，執(zhí)行過程中容易產(chǎn)生新的矛盾糾紛，影響公共秩序和社會(huì)穩(wěn)定，執(zhí)行阻力大，檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議后，仍舊難以執(zhí)行到位，檢察建議的應(yīng)有效果未能實(shí)現(xiàn)。
筆者認(rèn)為，破解行政非訴執(zhí)行監(jiān)督難題，應(yīng)從以下四方面入手：
一、拓展獲案渠道。要充分借助現(xiàn)有文書公開平臺(tái)獲取案件線索，對(duì)類案線索進(jìn)行分析研判，通過現(xiàn)代科技平臺(tái)與行政非訴執(zhí)行監(jiān)督工作的深度融合，實(shí)現(xiàn)立案環(huán)節(jié)的信息化、智能化。充分發(fā)揮典型案例的示范引領(lǐng)作用，梳理總結(jié)已辦理案件的違法點(diǎn)，如法院是否存在應(yīng)受理而不受理、裁定準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行后未依法立案執(zhí)行、執(zhí)行措施不到位、未依法追加被執(zhí)行人、裁定終結(jié)本次執(zhí)行程序不規(guī)范等違法情形，排查類案線索，再結(jié)合本地實(shí)際開展專項(xiàng)整治，以此提升成案率。正確處理監(jiān)督與支持的關(guān)系，通過召開聯(lián)席會(huì)議、與行政機(jī)關(guān)會(huì)簽協(xié)作文件等方式，加強(qiáng)行政執(zhí)法與行政檢察的聯(lián)動(dòng)。
二、加強(qiáng)類案監(jiān)督。樹立正確辦案觀，優(yōu)化績效評(píng)價(jià)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)從“數(shù)量驅(qū)動(dòng)、個(gè)案為主、案卷審查”的個(gè)案辦理式監(jiān)督，到“質(zhì)效導(dǎo)向、類案為主、數(shù)據(jù)賦能”的類案監(jiān)督模式的轉(zhuǎn)變。對(duì)法院類型化、普遍性的執(zhí)行違法行為，在評(píng)估檢察建議必要性的基礎(chǔ)上，以制發(fā)類案檢察建議的方式，系統(tǒng)治理一類問題。充分發(fā)揮一體化優(yōu)勢(shì)，不同地區(qū)通過跨院匯集和移送類案線索，實(shí)現(xiàn)類案監(jiān)督線索共享，建立類案監(jiān)督內(nèi)部協(xié)作機(jī)制。以“穿透式”監(jiān)督為驅(qū)動(dòng)，延伸行政檢察職能，對(duì)監(jiān)督過程中反映出的行政執(zhí)法程序不規(guī)范、怠于申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行、行政處罰加處罰款適用不統(tǒng)一、裁執(zhí)分離案件“裁而不執(zhí)”等傾向性行政執(zhí)法問題，做好類案調(diào)研、信息匯總工作，積極向黨委政府提出意見建議，借力破解執(zhí)行難題。
三、科學(xué)界定監(jiān)督范圍。2018年修訂的人民檢察院組織法刪除了人民檢察院組織法（修訂草案）二審稿第十六條第二款關(guān)于“人民檢察院行使上述職權(quán)時(shí)，發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)有違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)當(dāng)督促其糾正”的規(guī)定，避免因監(jiān)督邊界不清，致使檢察權(quán)介入日常行政管理、一般行政執(zhí)法過程，最后形成“監(jiān)督全覆蓋”。檢察機(jī)關(guān)在履行行政非訴執(zhí)行監(jiān)督職責(zé)時(shí)，應(yīng)圍繞法院的執(zhí)行活動(dòng)（包括立案、審查、裁定和后續(xù)的執(zhí)行活動(dòng)）展開監(jiān)督。準(zhǔn)確把握“穿透式”監(jiān)督理念，不宜脫離法院執(zhí)行活動(dòng)，直接對(duì)行政機(jī)關(guān)的違法行為進(jìn)行監(jiān)督，應(yīng)保持檢察監(jiān)督的謙抑性，堅(jiān)持有限監(jiān)督原則，防止將行政非訴執(zhí)行監(jiān)督異化成一般監(jiān)督。在監(jiān)督過程中，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)行政行為違法的，可以向相關(guān)行政機(jī)關(guān)發(fā)出社會(huì)治理類檢察建議。
四、堅(jiān)持對(duì)人監(jiān)督和對(duì)事監(jiān)督相結(jié)合。加強(qiáng)對(duì)審執(zhí)人員的違法監(jiān)督，有利于從源頭上遏制司法不公。檢察機(jī)關(guān)在行政非訴執(zhí)行監(jiān)督過程中，大多為監(jiān)督法院受理、裁定、執(zhí)行等環(huán)節(jié)程序性違法問題，透過同案不同裁、同案不同執(zhí)等違法表象，發(fā)現(xiàn)審執(zhí)人員違法違紀(jì)線索的意識(shí)與能力仍有待加強(qiáng)。對(duì)此，應(yīng)堅(jiān)持對(duì)人監(jiān)督和對(duì)事監(jiān)督并重，及時(shí)總結(jié)已辦案件特征，對(duì)多起違法裁定、違法采取財(cái)產(chǎn)查控措施或違法變更、追加執(zhí)行主體案件均為同一審執(zhí)人員承辦的情形，可通過中國裁判文書網(wǎng)或執(zhí)行信息公開網(wǎng)，以案涉審執(zhí)人員為切入點(diǎn)，系統(tǒng)排查關(guān)聯(lián)案件，將審執(zhí)人員涉嫌犯罪的線索移送至職務(wù)犯罪檢察部門，對(duì)潛在的違法審判人員形成強(qiáng)大的震懾，實(shí)現(xiàn)從終端到源頭解決違法案件多發(fā)問題。
（作者單位：浙江省余姚市人民檢察院）