當(dāng)前，個(gè)人信息保護(hù)是社會(huì)公眾最關(guān)注的現(xiàn)實(shí)問題之一。4月26日，《中華人民共和國個(gè)人信息保護(hù)法（草案）》（下稱《草案》）提請(qǐng)第十三屆全國人大常委會(huì)二審。從《草案》內(nèi)容看，立法擬由國家網(wǎng)信部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)個(gè)人信息保護(hù)工作，并推動(dòng)構(gòu)建多維度的法律責(zé)任體系，力求加大個(gè)人信息保護(hù)力度。筆者認(rèn)為，從完善立法考慮，還可以從以下方面加以探討和研究。
進(jìn)一步細(xì)化保護(hù)對(duì)象及保護(hù)信息的范圍
個(gè)人信息的敏感性與個(gè)人的年齡、職業(yè)、性別、文化教育程度、閱歷、心理等因素相關(guān)，立法要對(duì)一些特殊類型的主體制定專門的規(guī)定。比如，從民事行為能力情況及保護(hù)未成年人的角度，未成年人保護(hù)法中規(guī)定：“處理不滿十四周歲未成年人個(gè)人信息的，應(yīng)當(dāng)征得未成年人的父母或者其他監(jiān)護(hù)人同意，但法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。”為與民法典同向而行，考慮現(xiàn)實(shí)性、可行性等因素，建議《草案》內(nèi)容在自然人個(gè)人信息保護(hù)的基礎(chǔ)上，可以增加涉及胎兒、死者、英雄烈士等信息保護(hù)規(guī)定。
一是個(gè)人信息有很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性和權(quán)益延展性。通過若干信息的組合研析，可以對(duì)個(gè)人和具有一定關(guān)系的人進(jìn)行識(shí)別或預(yù)判�，F(xiàn)實(shí)中，死者的遺傳特征、重大遺傳學(xué)疾病、性生活信息、個(gè)人癖好等具有高度敏感性。對(duì)死者延伸保護(hù)，實(shí)際上更多的是保護(hù)活人的權(quán)益，符合逝者安息、活者安寧的正向價(jià)值。特別是，通過死者信息，可以識(shí)別其相關(guān)家屬信息，基于公序良俗等考慮也應(yīng)該進(jìn)行保護(hù)。
二是要考慮立法的前瞻性�，F(xiàn)有規(guī)定不明確易引發(fā)實(shí)踐中的爭議。個(gè)人信息權(quán)益具有精神價(jià)值與財(cái)產(chǎn)價(jià)值，假若對(duì)胎兒、死者包括英雄烈士的個(gè)人信息不加以保護(hù)的情況下，則不便于權(quán)利救濟(jì)。胎兒也有可識(shí)別信息，比如胎兒的影像、性別、疾病、身體特征等。胎兒信息與父母信息一起在醫(yī)院等機(jī)構(gòu)大量儲(chǔ)存，需要一同加以保護(hù)。另外，一些父母或機(jī)構(gòu)在網(wǎng)絡(luò)上曬胎兒信息實(shí)有不妥。對(duì)胎兒信息的侵害亦應(yīng)該加以禁止，以穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)，不應(yīng)還未出生就“透明化”。為保護(hù)數(shù)據(jù)的開發(fā)、司法的資源與效率、學(xué)術(shù)言論的自由等，對(duì)于死者信息區(qū)分敏感信息與否規(guī)定一段不同的保護(hù)期，而非長期永久保護(hù)。此外，個(gè)人信息的范圍隨著時(shí)代發(fā)展不斷拓展，內(nèi)容將更加豐富，儲(chǔ)存載體和具體表現(xiàn)形式也將更加多元，需要不斷延展保護(hù)。故《草案》可規(guī)定，涉及胎兒信息權(quán)益保護(hù)的，胎兒視為具有民事權(quán)利能力。但是，胎兒娩出時(shí)為死體的，其信息權(quán)益可視為父母個(gè)人信息權(quán)益加以保護(hù)。涉及死者信息權(quán)益保護(hù)的，其配偶、子女、父母有權(quán)依法請(qǐng)求行為人承擔(dān)民事責(zé)任；死者沒有配偶、子女且父母已經(jīng)死亡的，其他近親屬有權(quán)依法請(qǐng)求行為人承擔(dān)民事責(zé)任。死者的一般個(gè)人信息保護(hù)期為三年，敏感個(gè)人信息保護(hù)期為五十年，但無保護(hù)必要的信息除外。涉及私密信息的，適用法律有關(guān)隱私權(quán)的規(guī)定。涉及英雄烈士個(gè)人信息的，適用英雄烈士保護(hù)法等有關(guān)法律的規(guī)定，但適用本法更有利的除外。
進(jìn)一步優(yōu)化公益訴訟的架構(gòu)設(shè)置
個(gè)人信息保護(hù)工作需要綜合治理�！恫莅浮芬�(guī)定了行政處罰、信用公示、行政內(nèi)部管理和紀(jì)律處分、賠償損失、公益訴訟、治安處罰或刑事制裁，非常全面。在國家機(jī)關(guān)中，行政職能部門是維護(hù)公益第一順位的代表，立法也詳細(xì)規(guī)定了行政機(jī)關(guān)在個(gè)人信息保護(hù)中的重要職能作用，下一步有必要對(duì)相關(guān)職能和措施進(jìn)行細(xì)化，促進(jìn)落地落實(shí)�！恫莅浮芬�(guī)定了公益訴訟制度，指出檢察院、履行個(gè)人信息保護(hù)職責(zé)的部門和國家網(wǎng)信部門確定的組織可以提起公益訴訟。而根據(jù)檢察公益訴訟制度的定位，檢察公益訴訟在維護(hù)公益方面具有協(xié)同性、督促性、補(bǔ)充性、兜底性等特點(diǎn)，參考已有檢察公益訴訟的法律條文，建議《草案》進(jìn)行適當(dāng)修改。
一是堅(jiān)持檢察公益訴訟定位，保持立法的延續(xù)性和個(gè)人信息保護(hù)工作的體系性、層次性。檢察職權(quán)具有監(jiān)督性、程序性、有限性、兜底性和協(xié)同性等特征，檢察公益訴訟亦是如此。在個(gè)人信息保護(hù)方面，要發(fā)揮職能部門行政管理優(yōu)勢，繼續(xù)賦予行政機(jī)關(guān)第一順位維護(hù)公益的地位。為保障法律的統(tǒng)一正確實(shí)施，應(yīng)堅(jiān)持檢察公益訴訟定位，由檢察公益訴訟兜底，發(fā)揮補(bǔ)充性優(yōu)勢，而不是代替執(zhí)法。即使在行政機(jī)關(guān)不履職或履職不到位的情況下，檢察公益訴訟針對(duì)侵害眾多個(gè)人信息的情況制發(fā)檢察建議，提起公益訴訟，具有鯰魚效應(yīng)，但本質(zhì)仍是協(xié)同共治。
二是借鑒個(gè)人信息保護(hù)實(shí)踐，考慮檢察公益訴訟的便利性。檢察院辦理案件比如刑事案件時(shí)，對(duì)于侵害眾多個(gè)人信息權(quán)益的行為，一并提起刑事附帶民事公益訴訟更容易操作。對(duì)于職能部門未辦理，檢察院主動(dòng)履職的個(gè)人信息保護(hù)案件，可以單獨(dú)提起民事公益訴訟，有利于發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)履職的積極性。上海、河北、河南、湖北、云南、廣西、陜西、遼寧等多地的地方性法規(guī)已將個(gè)人信息安全納入檢察公益訴訟范圍。
三是凝聚個(gè)人信息保護(hù)工作合力。個(gè)人信息保護(hù)工作靠一家行政機(jī)關(guān)單打獨(dú)斗無法完成重任，需要個(gè)人積極維權(quán)，行業(yè)加強(qiáng)自律，司法嚴(yán)厲制裁，國際同向合作等。就檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮公益訴訟職能角度看，需要明確檢察院督促、支持起訴的職權(quán)，健全檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督的工作抓手，從而發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的法律工作優(yōu)勢，彰顯檢察官作為公共利益的代表價(jià)值。故建議《草案》規(guī)定，個(gè)人信息處理者違反本法規(guī)定處理個(gè)人信息，侵害眾多個(gè)人信息權(quán)益的，履行個(gè)人信息保護(hù)職責(zé)的部門和國家網(wǎng)信部門確定的組織可以依法向法院提起訴訟。前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織未提起訴訟的情況下，檢察院可以督促、支持其提起訴訟。人民檢察院依據(jù)職權(quán)辦理侵害眾多個(gè)人信息權(quán)益的案件中，可以一并向人民法院提起刑事附帶民事公益訴訟或單獨(dú)提起民事公益訴訟。
進(jìn)一步明確法律后果特別是民事法律責(zé)任
貫徹落實(shí)好民法典，需要加大個(gè)人信息保護(hù)的民事法律保護(hù)�！恫莅浮吩O(shè)置了很多公法方面的保護(hù)措施，但私法保護(hù)不能弱，特別是法律責(zé)任中的民事責(zé)任只明確賠償損失是一大缺漏。
一是法律責(zé)任的創(chuàng)設(shè)與落實(shí)是法律實(shí)施的重要保障機(jī)制。民法、行政法、刑法等法律的協(xié)同保護(hù)已是社會(huì)共識(shí)，而《草案》的現(xiàn)有規(guī)定讓自然人個(gè)人難以實(shí)現(xiàn)私力救濟(jì)，需要在民法典的基礎(chǔ)上補(bǔ)強(qiáng)民事保護(hù)措施。此次立法需要明確民事責(zé)任內(nèi)容而不能僅有賠償一項(xiàng)內(nèi)容。
二是個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域的公益訴訟訴請(qǐng)不限于賠償損失，如立法明確消除危險(xiǎn)、懲罰性賠償?shù)葘⒕哂兄匾饬x。公益訴訟在個(gè)人信息保護(hù)工作中可以發(fā)揮預(yù)防性功能和懲罰性功能。比如，對(duì)于傳統(tǒng)扣押犯罪工具如電腦、手機(jī)等，可以消除相應(yīng)載體內(nèi)的個(gè)人信息，但并不能消除儲(chǔ)存在郵箱、網(wǎng)盤、聊天工具、云端等網(wǎng)絡(luò)上的個(gè)人信息，尚有重復(fù)侵害的較大可能，可以通過公益訴訟提出恢復(fù)原狀、消除危險(xiǎn)等訴請(qǐng)。具體可以考慮進(jìn)行規(guī)定或者創(chuàng)設(shè)禁止令加以保護(hù)�，F(xiàn)有刑法對(duì)個(gè)人信息犯罪規(guī)定較為嚴(yán)格，實(shí)踐中對(duì)售賣型行為打擊較多，對(duì)提供給他人（企業(yè)）使用等的非法行為的打擊較為謹(jǐn)慎，比如很多App不合規(guī)甚至可能涉罪。懲罰性賠償具有懲罰和遏制不法行為等多重功能，可以在刑事司法制裁、行政管理規(guī)制之外加以適用，既可以推動(dòng)刑法謙抑又符合實(shí)踐，也可以實(shí)現(xiàn)不同法律階梯型多層次治理個(gè)人信息侵害問題。
三是與個(gè)人信息有關(guān)的私益訴訟請(qǐng)求不限于賠償損失，現(xiàn)有規(guī)定不明確易引發(fā)實(shí)踐中的爭議。囿于法律責(zé)任不明確和現(xiàn)有舉證規(guī)則，被侵權(quán)人依照《草案》設(shè)計(jì)的條文不能實(shí)現(xiàn)充分救濟(jì)，將會(huì)延續(xù)私益訴訟不活躍的現(xiàn)狀。在私益訴訟難以提起或者無私益訴訟的情況下，則支持起訴制度等作用也將弱化。另，被侵權(quán)人的一些敏感信息泄露還可能對(duì)被侵權(quán)人造成嚴(yán)重精神傷害，立法還應(yīng)賦予被侵權(quán)人提出精神損害賠償?shù)臋?quán)利。建議《草案》規(guī)定，違反本法規(guī)定，侵犯個(gè)人信息權(quán)益的，依照民法典和其他法律規(guī)定承擔(dān)民事責(zé)任。認(rèn)定行為人相應(yīng)民事責(zé)任，應(yīng)當(dāng)考慮行為人和受害人的職業(yè)、影響范圍、過錯(cuò)程度，以及行為的目的、方式、后果等因素。受害人及本法規(guī)定的有關(guān)機(jī)關(guān)和組織的停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、消除影響、賠禮道歉等請(qǐng)求權(quán)，不適用訴訟時(shí)效的規(guī)定。
因個(gè)人信息處理活動(dòng)侵害個(gè)人信息權(quán)益的，按照個(gè)人因此受到的損失或者個(gè)人信息處理者因此獲得的利益承擔(dān)賠償責(zé)任；個(gè)人因此受到的損失和個(gè)人信息處理者因此獲得的利益難以確定的，由法院根據(jù)實(shí)際情況確定賠償數(shù)額。個(gè)人信息處理者能夠證明自己沒有過錯(cuò)的，可以減輕或者免除責(zé)任。
有關(guān)機(jī)關(guān)和組織依照本法規(guī)定提起訴訟的，可以根據(jù)侵害眾多個(gè)人信息的過錯(cuò)程度和影響后果等因素，提出三至十倍的懲罰性賠償?shù)仍V訟請(qǐng)求。個(gè)人信息處理者已被判處罰金或者行政罰款等經(jīng)濟(jì)類懲罰措施的，懲罰性賠償數(shù)額可以適當(dāng)減少。懲罰性賠償可以用于個(gè)人信息保護(hù)工作等公益事業(yè)。
個(gè)人信息保護(hù)立法備受關(guān)注、功在當(dāng)下、利在長遠(yuǎn)。下一步，建議借鑒軟件技術(shù)的研發(fā)測試，由立法部門、職能行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等對(duì)歷史上和現(xiàn)實(shí)正在發(fā)生的個(gè)案，在適當(dāng)考慮前瞻性基礎(chǔ)上，進(jìn)行模擬審查處置�？紤]到個(gè)人信息除了可識(shí)別性、可復(fù)制性等特征被大眾逐漸認(rèn)知外，還有公開與保密交叉、不變與變化共存等特征需要深化基礎(chǔ)研究；而一些涉及跨國企業(yè)的管轄、信息的跨境流動(dòng)等法律問題也有待結(jié)合實(shí)踐細(xì)化措施，個(gè)人信息保護(hù)立法也不可能畢其功于一役，要抓緊制定出來加以實(shí)施，并隨時(shí)代發(fā)展不斷修正完善。
（作者為上海市人民檢察院檢察官）