□重慶檢察一分院及轄區(qū)基層檢察院在“回頭看”實(shí)踐中探索提煉了“時(shí)間”“材料”“現(xiàn)場(chǎng)”“兩益”四要素評(píng)價(jià)機(jī)制，即通過審查是否按期回復(fù)檢察建議、材料依據(jù)是否充分、兩益受損情況是否得到根本遏制以及到現(xiàn)場(chǎng)復(fù)驗(yàn)復(fù)勘整改實(shí)施情況等來判斷行政機(jī)關(guān)履職整改是否到位。
□邀請(qǐng)人民監(jiān)督員在專門席位上對(duì)聽證活動(dòng)進(jìn)行全程監(jiān)督，在聽證會(huì)最后環(huán)節(jié)發(fā)表人民監(jiān)督意見，重點(diǎn)對(duì)聽證調(diào)查是否充分、會(huì)議程序是否規(guī)范、各方權(quán)益是否予以了充分保障等發(fā)表監(jiān)督意見，進(jìn)一步提高聽證評(píng)估的公示公信效力。
行政公益訴訟案件的履職整改成效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和機(jī)制一直是公益訴訟實(shí)踐面臨的一個(gè)難點(diǎn)問題，直接影響到“回頭看”活動(dòng)的開展及其效果。最高檢出臺(tái)的聽證工作規(guī)定對(duì)聽證相關(guān)事宜進(jìn)行了規(guī)范，為基層各業(yè)務(wù)條線開展聽證工作提供了基本遵循。在行政公益訴訟中探索以聽證方式引入第三方評(píng)估機(jī)制，對(duì)行政機(jī)關(guān)的履職整改成效進(jìn)行評(píng)估確認(rèn)，是構(gòu)建完善公益訴訟“回頭看”活動(dòng)評(píng)價(jià)機(jī)制的有益嘗試。以重慶檢察一分院近期探索的一次行政公益訴訟公開聽證為例，筆者認(rèn)為，構(gòu)建聽證評(píng)估履職整改成效新機(jī)制應(yīng)當(dāng)注意明晰其必要性、確保程序正當(dāng)、強(qiáng)調(diào)聽證調(diào)查、凸顯聽證評(píng)議的獨(dú)立性以及聽證意見的權(quán)威性、充分保障參與各方的合法權(quán)益等相關(guān)問題。
聽證程序的性質(zhì)與原則遵循
科學(xué)構(gòu)建行政公益訴訟案件履職整改成效聽證評(píng)估機(jī)制，須首先對(duì)聽證程序的性質(zhì)、應(yīng)當(dāng)遵循的原則等問題進(jìn)行再認(rèn)識(shí)。
聽證，在概念上來源于英國的自然公正原則，強(qiáng)調(diào)“必須聽取雙方的陳情”，否則不被判罪或處罰。在我國，聽證程序最先由行政處罰法引入，后在立法法中予以明確，最后擴(kuò)展到司法領(lǐng)域。對(duì)聽證概念的表述雖不盡相同，但重在聽取意見的核心要義上基本一致，通過多方聽取意見輔助公正決策，最大限度地保障相關(guān)主體的合法權(quán)益。檢察聽證則是以聽取當(dāng)事人或相關(guān)主體意見的方式履行法律監(jiān)督職責(zé)，公開公正處斷案件，具有一定的司法屬性。行政公益訴訟檢察因業(yè)務(wù)條線的自身特點(diǎn)，目的在于通過聽證活動(dòng)的開展，對(duì)行政機(jī)關(guān)是否依法履職以及履職成效進(jìn)行評(píng)估，對(duì)是否需要起訴或終結(jié)程序作出判斷。簡單講，就是要在一種具有較高公示公信效力的程序中聽取意見、查明事實(shí)并形成正確處斷。而要實(shí)現(xiàn)這個(gè)功能目標(biāo)，必須在聽證中堅(jiān)持和強(qiáng)調(diào)以下原則。首先應(yīng)堅(jiān)持正當(dāng)程序原則，即科學(xué)設(shè)計(jì)聽證程序，確保調(diào)查能充分展開，各方意見得以客觀充分表達(dá)，案件處斷按照規(guī)則進(jìn)行。其次，因聽證肇始于司法，故應(yīng)從增強(qiáng)司法屬性的角度強(qiáng)化聽證主持人及聽證員的親歷性。可以通過聽證前開展預(yù)調(diào)查并對(duì)聽證做精心準(zhǔn)備，聽證中通過組織舉證質(zhì)證、審查證據(jù)、多方聽取意見等方式來實(shí)現(xiàn)。再次，應(yīng)凸顯聽證意見的公信力和權(quán)威性，這就要求聽證員的組成應(yīng)具代表性和權(quán)威性，聽證員能獨(dú)立客觀發(fā)表意見，且聽證意見原則上應(yīng)當(dāng)被采納。最后，這些原則和基本要求應(yīng)當(dāng)貫穿行政公益訴訟聽證活動(dòng)的始終，從根本上確保庭審式、司法化聽證方式的公開透明和公示公信，進(jìn)而確保行政公益訴訟法律監(jiān)督活動(dòng)的客觀公正。
明晰以聽證方式引入第三方評(píng)估履職整改成效的必要性
行政公益訴訟“回頭看”活動(dòng)最重要的工作內(nèi)容就是對(duì)行政機(jī)關(guān)的履職整改成效進(jìn)行評(píng)估，以判斷行政機(jī)關(guān)是否全面履職到位，確定訴訟程序是否繼續(xù)向前推進(jìn)。檢察機(jī)關(guān)在實(shí)踐中往往采取現(xiàn)場(chǎng)查勘、委托鑒定評(píng)估、召開圓桌會(huì)議等方式來進(jìn)行衡量和評(píng)判。重慶檢察一分院及轄區(qū)基層檢察院在“回頭看”實(shí)踐中探索提煉了“時(shí)間”“材料”“現(xiàn)場(chǎng)”“兩益”四要素評(píng)價(jià)機(jī)制，即通過審查是否按期回復(fù)檢察建議、材料依據(jù)是否充分、兩益受損情況是否得到根本遏制以及到現(xiàn)場(chǎng)復(fù)驗(yàn)復(fù)勘整改實(shí)施情況等來判斷行政機(jī)關(guān)履職整改是否到位。即便如此，因評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、評(píng)價(jià)機(jī)制不夠科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，仍存在評(píng)估依據(jù)不充分以及單方評(píng)判之嫌，監(jiān)督實(shí)效往往也受到質(zhì)疑。有鑒于此，作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)在辦理行政公益訴訟案件時(shí)，更加關(guān)注行政機(jī)關(guān)履職整改的有效性和評(píng)估程序的正當(dāng)性、科學(xué)審慎地設(shè)計(jì)評(píng)判方式顯得尤為必要。聽證方式因聽證員的第三方身份，其公示公信效力較高，有利于展示宣傳公益訴訟工作，不失為第三方評(píng)估機(jī)制的一種優(yōu)先選擇。因此，為準(zhǔn)確評(píng)估判斷行政機(jī)關(guān)的履職整改成效，提高行政公益訴訟案件的辦案質(zhì)效，檢察機(jī)關(guān)有必要在行政公益訴訟工作中大膽探索以聽證方式引入第三方評(píng)估機(jī)制。
注重程序設(shè)計(jì)的科學(xué)與規(guī)范，突出聽證調(diào)查，強(qiáng)化程序正當(dāng)
如前所述，堅(jiān)持程序正當(dāng)、強(qiáng)化司法屬性是聽證制度設(shè)計(jì)的重要原則。檢察聽證程序設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)以最高檢出臺(tái)的聽證工作規(guī)定為基本遵循，但具體到公益訴訟案件，還需要對(duì)聽證程序進(jìn)行細(xì)化設(shè)計(jì)，強(qiáng)調(diào)程序的內(nèi)在邏輯、突出科學(xué)性與規(guī)范性。以行政公益訴訟案件履職整改成效的聽證評(píng)估程序?yàn)槔�，一般來講，應(yīng)注意以下階段和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的程序設(shè)計(jì)。首先，應(yīng)做好預(yù)調(diào)查和會(huì)前準(zhǔn)備。為充分做好會(huì)前準(zhǔn)備，做到會(huì)中有的放矢，應(yīng)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)踏勘，并比對(duì)檢察建議、回復(fù)內(nèi)容及現(xiàn)場(chǎng)整改復(fù)勘情況，明確聽證評(píng)估的重點(diǎn)內(nèi)容，列出聽證調(diào)查提綱，做好聽證預(yù)案，向聽證員送達(dá)案情簡介材料；為體現(xiàn)聽證會(huì)的嚴(yán)肅性，在聽證會(huì)正式開始前，應(yīng)設(shè)置書記員宣讀會(huì)議紀(jì)律、說明會(huì)議流程的程序，讓參會(huì)各方知悉。其次，正式聽證階段應(yīng)突出聽證調(diào)查、注重程序細(xì)節(jié)及規(guī)范。在主持人宣布會(huì)議正式開始后，應(yīng)設(shè)置介紹辦案組成員、核實(shí)參加各方身份的程序；為充分保障涉案主體的合法權(quán)益，可以考慮設(shè)置是否要求檢察官回避或?qū)?huì)聽證員是否有異議的詢問程序。在聽證調(diào)查環(huán)節(jié)，應(yīng)先由檢察官介紹案件基本情況，說明調(diào)查重點(diǎn)，主持人主導(dǎo)調(diào)查活動(dòng)；隨后由被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)詳細(xì)介紹履職整改情況，相關(guān)主體補(bǔ)充介紹整改實(shí)施情況及成效；對(duì)主要證據(jù)如整改方案、實(shí)施情況、鑒定評(píng)估意見或驗(yàn)收意見等應(yīng)當(dāng)場(chǎng)舉示并交司法警察遞送聽證員、檢察官傳閱審查；有證人（如專家證人）到場(chǎng)作證的，應(yīng)核實(shí)證人身份并告知其如實(shí)作證的義務(wù)，證人證明相關(guān)情況后由聽證員、檢察官對(duì)被監(jiān)督機(jī)關(guān)、相關(guān)主體和證人發(fā)問，以進(jìn)一步明晰事實(shí)。再次，應(yīng)專門設(shè)置聽證評(píng)議環(huán)節(jié)，確保聽證員有充足的時(shí)間和專門的場(chǎng)所開展評(píng)議工作，并能充分發(fā)表評(píng)議意見。最后，在流程最后應(yīng)保障各方表達(dá)意見和主持人歸納總結(jié)，設(shè)計(jì)好涉案主體最后陳述、人民監(jiān)督員發(fā)表監(jiān)督意見、檢察官辦案組合議后由主持人總結(jié)會(huì)議情況、概括回應(yīng)相關(guān)問題并發(fā)表初評(píng)意見等程序。
設(shè)置聽證員獨(dú)立閉門評(píng)議程序，提高評(píng)議意見公信力
作為第三方評(píng)估機(jī)制中的聽證員和聽證意見，對(duì)行政公益訴訟案件的決策處斷起著不可替代的重要作用。聽證員具有第三方評(píng)估主體的角色身份，在聽證中的地位作用獨(dú)特；聽證評(píng)議意見在性質(zhì)上雖系參考意見，但對(duì)檢察機(jī)關(guān)最終的評(píng)估決策有重大影響，有的情況下甚至能起到?jīng)Q定性作用。因此，對(duì)需要聽取第三方意見的行政公益訴訟案件履職整改成效聽證評(píng)估，在程序設(shè)計(jì)上建議著手以下方面，突出強(qiáng)化聽證員獨(dú)特的地位作用，并凸顯聽證意見的有效性。一是專門設(shè)計(jì)聽證員獨(dú)立閉門評(píng)議程序。即為了減少其他因素對(duì)聽證員評(píng)議的干擾，有效保障聽證員獨(dú)立、客觀發(fā)表評(píng)議意見，應(yīng)專門設(shè)計(jì)聽證員到評(píng)議室獨(dú)立評(píng)議并推選代表發(fā)表評(píng)議意見程序。具體操作上，在聽證調(diào)查結(jié)束后，由主持人宣布進(jìn)入評(píng)議環(huán)節(jié)，再次明晰并告知聽證員需要評(píng)議的焦點(diǎn)問題。主持人宣布休會(huì)后，聽證員進(jìn)入專門的評(píng)議室不公開評(píng)議，除提供必要的文字錄入等協(xié)助工作外，檢察官一般不主持也不參與聽證員的評(píng)議活動(dòng)。在閉門評(píng)議時(shí)，由檢察官預(yù)先確定或聽證員自行臨時(shí)推選的主持人組織評(píng)議會(huì)，聽證員進(jìn)行充分討論并分別發(fā)表評(píng)議意見，再由主持人歸納總結(jié)，并推選發(fā)言代表復(fù)會(huì)后發(fā)表評(píng)議意見。二是充分尊重評(píng)議意見的有效性。在復(fù)會(huì)發(fā)表聽證意見環(huán)節(jié)，聽證員代表發(fā)表完意見后，主持聽證會(huì)的檢察官應(yīng)再次詢問其他聽證員有無補(bǔ)充意見或者相反意見，確保評(píng)議意見被充分表達(dá)。檢察官辦案組原則上應(yīng)當(dāng)采納聽證評(píng)議意見且錄入正式的法律文書予以固定；如果不同意評(píng)議意見的，應(yīng)當(dāng)按程序報(bào)檢察長或者檢察委員會(huì)決定。三是設(shè)置人民監(jiān)督程序?qū)β犠C活動(dòng)進(jìn)行見證監(jiān)督。除由聽證員作為第三方對(duì)案件實(shí)體進(jìn)行評(píng)議外，還可增設(shè)人民監(jiān)督員作為第三方對(duì)聽證程序進(jìn)行監(jiān)督。邀請(qǐng)人民監(jiān)督員在專門席位上對(duì)聽證活動(dòng)進(jìn)行全程監(jiān)督，在聽證會(huì)最后環(huán)節(jié)發(fā)表人民監(jiān)督意見，重點(diǎn)對(duì)聽證調(diào)查是否充分、會(huì)議程序是否規(guī)范、各方權(quán)益是否予以充分保障等發(fā)表監(jiān)督意見，進(jìn)一步提高聽證評(píng)估的公信力。
強(qiáng)調(diào)聽證員組成的專業(yè)性和代表性，確保評(píng)議意見的準(zhǔn)確與權(quán)威
為確保聽證評(píng)議意見的權(quán)威，彰顯其應(yīng)有的參考價(jià)值，對(duì)行政機(jī)關(guān)的履職整改成效進(jìn)行評(píng)估，既需要專業(yè)領(lǐng)域的技術(shù)專家提供專業(yè)性較強(qiáng)的意見，又要有行政執(zhí)法專家從行政職權(quán)的運(yùn)行角度進(jìn)行評(píng)判，還需要有較為廣泛且具普通認(rèn)知和判斷能力的民意及公益代表。為此，在選擇聽證員時(shí)，除嚴(yán)格執(zhí)行最高檢規(guī)定的條件要求外，應(yīng)在專業(yè)性和代表性上下功夫。以重慶檢察一分院開展的首例行政公益訴訟聽證會(huì)為例，聽證小組5名成員分別為：技術(shù)專家某環(huán)境損害司法鑒定中心高級(jí)工程師1名，不具利害關(guān)系的行政執(zhí)法專家某區(qū)生態(tài)環(huán)境局黨組成員1名，高校教師1名（行政執(zhí)法專家與高校教師兼具人大代表身份），推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室工作人員及某環(huán)境保護(hù)公益組織代表各1名。此外，還邀請(qǐng)了一名律師以人民監(jiān)督員的身份對(duì)聽證會(huì)進(jìn)行全程監(jiān)督。選任的5名聽證員來自各個(gè)領(lǐng)域，專業(yè)性、普遍性兼具，可以從不同角度對(duì)行政機(jī)關(guān)的履職整改成效提出意見，能有效保障評(píng)議意見廣泛的代表性和權(quán)威性。
�。ㄗ髡叻謩e為重慶市人民檢察院第一分院副檢察長，檢察四部主任、法學(xué)博士）