檢察公益訴訟制度建立以來，發(fā)展可謂蓬勃迅速，呈現(xiàn)出在高起點(diǎn)上平穩(wěn)上升的態(tài)勢。在公益訴訟辦案實(shí)踐中，調(diào)查工作居于核心地位。公益是否受到損害以及是否得到修復(fù)、行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)及是否怠于履行職責(zé)等事實(shí)，都要依靠調(diào)查工作來證實(shí)�？梢哉f，調(diào)查工作的質(zhì)量高低直接決定公益訴訟案件的成敗。全面推開近四年，檢察公益訴訟面臨的調(diào)查難題也逐步顯現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)引起充分重視，并兼顧當(dāng)下和長遠(yuǎn)統(tǒng)籌考慮加以解決。
一、檢察公益訴訟調(diào)查工作面臨的實(shí)踐困難
一是法律依據(jù)不充分。最高法、最高檢《關(guān)于檢察公益訴訟適用法律若干問題的規(guī)定》第六條規(guī)定：“人民檢察院辦理公益訴訟案件，可以向有關(guān)行政機(jī)關(guān)以及其他組織、公民調(diào)查收集證據(jù)材料；有關(guān)行政機(jī)關(guān)以及其他組織、公民應(yīng)當(dāng)配合，需要采取證據(jù)保全措施的，依照民事訴訟法、行政訴訟法相關(guān)規(guī)定辦理。”該解釋面臨自我賦權(quán)和周延性不足等問題。最高檢制定的《檢察機(jī)關(guān)行政（民事）公益訴訟案件辦案指南（試行）》（以下簡稱《指南》）對調(diào)查工作有較詳細(xì)的規(guī)定，但其在效力層級上只是檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部規(guī)范性文件，不具有對外約束力。盡管全國有二十多個省級人大常委會出臺了加強(qiáng)檢察公益訴訟工作的決定，這些決定對調(diào)查工作也多有涉及，但這些地方立法的共同特點(diǎn)是原則性較強(qiáng)、操作性較弱，效力具有地域性且沒有強(qiáng)制力。
二是調(diào)查手段不足�！度嗣駲z察院檢察建議工作規(guī)定》第十四條規(guī)定了檢察官可以采取的調(diào)查措施，如查詢、調(diào)取、復(fù)制相關(guān)證據(jù)資料；向當(dāng)事人、有關(guān)知情人員或者其他相關(guān)人員了解情況；聽取被建議單位意見；咨詢專業(yè)人員、相關(guān)部門或者行業(yè)協(xié)會等對專門問題的意見；委托鑒定、評估、審計；現(xiàn)場走訪、查驗(yàn)�！吨改稀分辛忻鞯恼{(diào)查措施則包括：查閱、摘抄、復(fù)制有關(guān)行政執(zhí)法卷宗材料；詢問違法行為人、證人等；收集書證、物證、視聽資料、電子證據(jù)等；咨詢專業(yè)人員、相關(guān)部門或者行業(yè)協(xié)會等對專門問題的意見；委托鑒定、評估、審計；勘驗(yàn)、檢查物證、現(xiàn)場。以上司法解釋和規(guī)范性文件規(guī)定的調(diào)查方式，與其說是公益訴訟調(diào)查的手段和措施，還不如說是獲取某種法定證據(jù)種類的一般途徑，看似全面，實(shí)則非常泛化。實(shí)際工作中，可用的調(diào)查手段非常有限。以葫蘆島市三年來的辦案情況為例，最常用的調(diào)查手段是拍照和錄像，制作詢問筆錄次之。委托鑒定等方式因經(jīng)費(fèi)難以解決、不具備專業(yè)人員等條件限制極少使用。
三是調(diào)查保障措施不足。調(diào)查保障措施不足，可以從內(nèi)外兩個角度來考察。從檢察機(jī)關(guān)自身來看，調(diào)查工作的保障在人員、裝備、協(xié)調(diào)配合等方面都存在不足。例如，當(dāng)前公益訴訟的具體辦案工作主要由基層檢察院來承擔(dān)，但基層院公益訴訟部門（很多基層院并沒有專門的公益訴訟部門）人員十分短缺。另外，執(zhí)法記錄儀等調(diào)查裝備普遍配備不足，檢察技術(shù)人員和司法警察對公益訴訟調(diào)查工作的協(xié)調(diào)配合也缺乏制度性保障。從外部制度保障上看，最大的問題是強(qiáng)制性措施不足。檢察院組織法規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)行使調(diào)查核實(shí)權(quán)時，有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)予以配合，但不配合如何處理，法律沒有明確。橫向?qū)Ρ绕渌麌覚C(jī)關(guān)行使職權(quán)的強(qiáng)制性保障措施，檢察機(jī)關(guān)略顯尷尬。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依據(jù)行政強(qiáng)制法等法律具有普遍的強(qiáng)制措施權(quán)力；法院依據(jù)訴訟法，有權(quán)采取司法拘留、罰款以及查封、扣押、凍結(jié)等強(qiáng)制性措施；監(jiān)察機(jī)關(guān)依據(jù)監(jiān)察法，有權(quán)行使監(jiān)察調(diào)查權(quán)并采取監(jiān)察強(qiáng)制措施。檢察機(jī)關(guān)依據(jù)民事訴訟法、行政訴訟法辦理包括公益訴訟在內(nèi)的大量案件時，卻沒有采取強(qiáng)制性措施的權(quán)力。
二、檢察公益訴訟調(diào)查工作的實(shí)踐保障和應(yīng)對
首先，要嚴(yán)格全面執(zhí)行現(xiàn)有法律和規(guī)范性要求。在目前調(diào)查工作保障不足的情況下，確保調(diào)查工作的合法性是能夠做到和應(yīng)當(dāng)做到的最基本的自我保障。只有確保自身工作的合法性，才能確保調(diào)取證據(jù)的合法性。例如，調(diào)查工作應(yīng)當(dāng)由兩名工作人員進(jìn)行。公益訴訟調(diào)查工作要收集和接觸第一手證據(jù)材料，形成第一手事實(shí)，必須由兩名工作人員進(jìn)行，才能確保調(diào)查工作的客觀性和公正性。《指南》中只規(guī)定了詢問被調(diào)查人應(yīng)當(dāng)由兩名以上辦案人員進(jìn)行，而檢察院在實(shí)踐中要求所有調(diào)查取證工作都做到這一點(diǎn)。兩名辦案人，現(xiàn)實(shí)中可靈活采取員額檢察官、檢察官助理、書記員、司法警察、檢察技術(shù)人員等多種形式的組合，在保證辦案人數(shù)合法的情況下靈活調(diào)配人力。此外，法律文書要規(guī)范齊全，工作證、調(diào)取證據(jù)通知書、執(zhí)法記錄儀等均應(yīng)攜帶；必要時可以申請司法警察參與；調(diào)查取證要注意態(tài)度、方式，做到文明、理性、規(guī)范。
其次，調(diào)查工作要貫徹新的檢察理念。檢察機(jī)關(guān)要牢固樹立并踐行“雙贏多贏共贏”理念，以減少對抗，促進(jìn)共識。要讓行政機(jī)關(guān)感受到，檢察公益訴訟是督促協(xié)同之訴，檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)是為了幫其查找不足，分析對策，不是居高臨下地監(jiān)督，更不是執(zhí)紀(jì)問責(zé)。例如，復(fù)印行政執(zhí)法卷宗或調(diào)取行政機(jī)關(guān)的“三定方案”，行政機(jī)關(guān)經(jīng)常以有內(nèi)部規(guī)定或需要領(lǐng)導(dǎo)簽字等理由推諉，這時檢察人員應(yīng)當(dāng)向?qū)Ψ疥U釋清楚工作理念，釋法說理，不搞對抗。在民事公益訴訟工作中，鑒于案件線索主要來源于刑事案件的現(xiàn)狀，檢察人員應(yīng)當(dāng)將調(diào)查工作與認(rèn)罪認(rèn)罰緊密結(jié)合，促進(jìn)“認(rèn)罪認(rèn)罰+認(rèn)賠”。
第三，要充分運(yùn)用現(xiàn)有保障性規(guī)范。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《保護(hù)司法人員依法履行法定職責(zé)規(guī)定》第十七條明確：對干擾阻礙司法活動，威脅、報復(fù)陷害、侮辱誹謗、暴力傷害司法人員及其近親屬的行為，應(yīng)當(dāng)依法從嚴(yán)懲處。對以恐嚇威脅、滋事騷擾、跟蹤尾隨、攻擊辱罵、損毀財物及其他方式妨害司法人員及其近親屬人身自由和正常生活的，公安機(jī)關(guān)接警后應(yīng)當(dāng)快速出警、有效制止；對正在實(shí)施違法犯罪行為的，應(yīng)當(dāng)依法果斷處置、從嚴(yán)懲處。調(diào)查工作中，如遇到企業(yè)、組織和個人等主體，以威脅、暴力或其他方法，拒不配合調(diào)查，涉嫌侮辱檢察人員人格、損害檢察人員身體、損毀財物等違法和犯罪行為的，應(yīng)當(dāng)依據(jù)治安管理處罰法、刑法和《保護(hù)司法人員依法履行法定職責(zé)規(guī)定》等法規(guī)，移送有關(guān)機(jī)關(guān)依法嚴(yán)懲。行政機(jī)關(guān)暴力抗法的情況比較罕見，更多的是“軟抵抗”。在充分協(xié)商無法達(dá)成共識的情況下，檢察機(jī)關(guān)可以參照《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第二十條和第二十五條的規(guī)定，將該情況抄送同級黨委、人大、政府、紀(jì)檢監(jiān)察、被建議單位的上級機(jī)關(guān)、行政主管部門以及行業(yè)自律組織等�？傊�，用好、用足、用活現(xiàn)有保障性規(guī)范，是公益訴訟調(diào)查工作的現(xiàn)實(shí)之舉和必要之舉。
最后，要充分借助社會力量促進(jìn)調(diào)查工作。最高人民檢察院檢察長張軍對加強(qiáng)和改進(jìn)檢察建議工作提出過要求：要把不具有強(qiáng)制力的檢察建議做成剛性、做到剛性。這一理念對公益訴訟調(diào)查工作具有很大的指導(dǎo)借鑒意義。實(shí)踐中，公益訴訟檢察人員要充分借助社會力量來提升調(diào)查工作的剛性。例如開聽證會這一形式，雖然不是調(diào)查取證方式，但借助人大代表、政協(xié)委員和社會公眾的參與，將有助于促進(jìn)調(diào)查工作的開展。另外，聘任公益監(jiān)督員、建立專家智庫等，能夠提高調(diào)查工作的專業(yè)性和科學(xué)性，借助外部智慧促進(jìn)調(diào)查工作開展；公開送達(dá)、公開宣告、圓桌會議等也是借助社會力量加持調(diào)查工作權(quán)威和效力的有益嘗試。
三、檢察公益訴訟調(diào)查工作的制度展望
檢察公益訴訟工作正處在朝氣蓬勃的發(fā)展期，檢察公益訴訟制度正成為保護(hù)國家利益和社會公共利益的重要力量。當(dāng)前，無論從制度的發(fā)展階段上看，從案件規(guī)模上看，還是從實(shí)踐中遇到的困難上看，檢察公益訴訟調(diào)查工作已不再適宜要求基層探索嘗試、各顯神通、摸著石頭過河了。制定一部包含調(diào)查取證的主體、方式、權(quán)力、義務(wù)、責(zé)任等內(nèi)容的法律，來規(guī)范和約束公益訴訟調(diào)查工作十分必要和緊迫。
公益訴訟調(diào)查工作的立法，既是檢察辦案的現(xiàn)實(shí)需要，更是全面依法治國的必然要求。這不僅是對檢察工作的保障和規(guī)范，更是對檢察機(jī)關(guān)和檢察人員的限制和約束。公益訴訟調(diào)查工作應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)開展，不能侵害被調(diào)查對象的合法權(quán)益，也不能違反程序法定原則。
�。ㄗ髡邌挝唬哼|寧省葫蘆島市人民檢察院第六檢察部）