內(nèi)容提要：實(shí)踐中公安機(jī)關(guān)的初查已經(jīng)變相替代了偵查，大量行政執(zhí)法手段滲透到初查環(huán)節(jié)，導(dǎo)致了初查的偵查實(shí)質(zhì)化等諸多弊端。應(yīng)取消刑事立案程序或者降低刑事立案標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)刑事犯（自然犯）直接啟動(dòng)偵查；對(duì)行政不法，經(jīng)過初查確定構(gòu)成行政犯（法定犯）之后轉(zhuǎn)換為刑事偵查。從權(quán)力屬性看，初查屬于行政執(zhí)法行為。刑事案件追訴標(biāo)準(zhǔn)的具體化和大數(shù)據(jù)在公安執(zhí)法中的運(yùn)用，使初查的行政執(zhí)法化有了數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)支撐；立法規(guī)定行政證據(jù)在刑事訴訟中的使用，使初查取證與刑事證據(jù)的銜接具備了制度前提，也是對(duì)公安司法機(jī)關(guān)執(zhí)法和司法解釋經(jīng)驗(yàn)的認(rèn)可。為實(shí)現(xiàn)初查的行政執(zhí)法化改革，應(yīng)細(xì)化和系統(tǒng)化公安機(jī)關(guān)刑事案件追訴標(biāo)準(zhǔn)，修改2020年《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第65條，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)在辦案中的大引擎作用，按照比例原則提高公安機(jī)關(guān)實(shí)施行政執(zhí)法行為的標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對(duì)公安機(jī)關(guān)“行刑銜接”類案件和行政執(zhí)法程序的監(jiān)督，規(guī)范行政證據(jù)轉(zhuǎn)換為刑事證據(jù)的制約機(jī)制。
關(guān)鍵詞：初查；行政執(zhí)法；行刑銜接
一直以來，在公安機(jī)關(guān)的刑事司法實(shí)踐中，初查就是刑事立案的前置環(huán)節(jié)。由于刑事訴訟法規(guī)定的刑事立案標(biāo)準(zhǔn)較為嚴(yán)苛等原因，實(shí)踐中初查已經(jīng)變相替代了偵查，公安機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法手段大量滲透到初查環(huán)節(jié)，從而在初查階段就基本完成了偵查階段的取證任務(wù)。由此滋生的弊端是：初查的偵查實(shí)質(zhì)化；規(guī)避刑事訴訟法的程序控制；侵犯犯罪嫌疑人的權(quán)利；虛置非法證據(jù)排除規(guī)則；回避檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督；為公安機(jī)關(guān)“不破不立”和推諉立案提供了合法手段；導(dǎo)致犯罪率和破案率等統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)失真。比如，2020年《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱“刑事案件程序規(guī)定”）要求初查“不得對(duì)被調(diào)查對(duì)象采取強(qiáng)制措施，不得查封、扣押、凍結(jié)被調(diào)查對(duì)象的財(cái)產(chǎn)，不得采取技術(shù)偵查措施”。但是，公安機(jī)關(guān)在初查中往往大量使用留置盤問、治安拘留等行政強(qiáng)制措施以替代拘傳、刑事拘留等刑事強(qiáng)制措施，從而規(guī)避上述要求。雖然公安機(jī)關(guān)以初查之名行偵查之實(shí)的問題較為嚴(yán)重，但學(xué)界對(duì)此并未予以足夠重視。
2019年5月，習(xí)近平總書記在全國(guó)公安工作會(huì)議上指出：公安機(jī)關(guān)必須公正文明執(zhí)法，完善執(zhí)法運(yùn)行體系和管理制約監(jiān)督體系。2015年中共中央《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》提出“建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系相適應(yīng)的現(xiàn)代警務(wù)運(yùn)行機(jī)制和執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行體系”。顯然，實(shí)踐中初查程序的運(yùn)行狀況，是與加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化、法治化的要求相背離的。
筆者認(rèn)為，初查程序的改革以及如何構(gòu)建中國(guó)特色的刑事偵查啟動(dòng)模式，應(yīng)結(jié)合刑法乃至行政法的相關(guān)規(guī)范及理論來進(jìn)行。因?yàn)椤爸挥袑⑿谭ㄅc刑事訴訟法立法密切聯(lián)系起來，樹立整體意識(shí)，立法才不會(huì)犯兩法銜接不暢的錯(cuò)誤，才能減少?zèng)_突，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)性配合”。刑法學(xué)界的基本共識(shí)是犯罪分為行政犯（法定犯）和刑事犯（自然犯），行政不法是成立行政犯的前置條件。公安機(jī)關(guān)的初查從法理上看屬于行政執(zhí)法范疇，如果公安機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)行政不法達(dá)到了入罪標(biāo)準(zhǔn)，則直接啟動(dòng)偵查程序，或者進(jìn)行形式化的立案審查后轉(zhuǎn)入偵查程序，以實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法與刑事偵查的無縫銜接；對(duì)于殺人、放火、強(qiáng)奸等刑事犯（除盜竊等個(gè)別侵犯財(cái)產(chǎn)類犯罪以外），應(yīng)降低刑事立案標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行簡(jiǎn)單的形式化立案審查，只要認(rèn)為涉嫌構(gòu)成犯罪，即應(yīng)啟動(dòng)偵查程序。這種刑事偵查啟動(dòng)程序的改革思路，也在一定程度上解決了刑事立案標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)苛所導(dǎo)致的學(xué)理和實(shí)務(wù)難題。
上述改革思路，不僅符合全面依法治國(guó)的時(shí)代要求，也具有制度前提和經(jīng)驗(yàn)支撐：十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》明確提出“健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制，完善案件移送標(biāo)準(zhǔn)和程序......實(shí)現(xiàn)行政處罰和刑事處罰無縫對(duì)接”；行政違法/犯罪的二元立法模式、行政犯與刑事犯的劃分，為初查的行政執(zhí)法化提供了交叉學(xué)科的理論支撐；刑事追訴標(biāo)準(zhǔn)的具體化和明確化以及立法上確認(rèn)行政證據(jù)在刑事訴訟中的使用，為“行刑銜接”提供了制度通道；警務(wù)、檢務(wù)綜合平臺(tái)的互聯(lián)互通，為初查的行政執(zhí)法化提供了技術(shù)支撐。
一、初查程序的運(yùn)行現(xiàn)狀
初查之所以被學(xué)者稱為“法外程序”，是因?yàn)樾淌略V訟法中歷來沒有規(guī)定初查，而只是在“刑事案件程序規(guī)定”中對(duì)初查作了原則性規(guī)定。由于制度設(shè)置上的粗陋，公安機(jī)關(guān)的初查在實(shí)踐運(yùn)行中存在諸多弊端。
第一，初查偵查實(shí)質(zhì)化，公安機(jī)關(guān)將大量行政執(zhí)法手段運(yùn)用于初查環(huán)節(jié)。刑事訴訟法關(guān)于立案條件規(guī)定一直是“認(rèn)為有犯罪事實(shí)需要追究刑事責(zé)任”。然而，立案只是啟動(dòng)刑事訴訟程序的起始階段，既要求查清犯罪構(gòu)成要件事實(shí)，還要判斷是否應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任，這對(duì)公安人員而言顯然勉為其難。筆者調(diào)研了北京、廣東、湖北、湖南、河北以及貴州等地的基層公安機(jī)關(guān)，在具體的操作實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)對(duì)受理的案件進(jìn)行審查后，如果決定立案，須填寫《刑事立案報(bào)告表》，載明犯罪的“六要素”，即時(shí)間、犯罪嫌疑人、犯罪過程、主觀動(dòng)機(jī)、犯罪結(jié)果、適用的刑法條文以及犯罪嫌疑人是否具備刑事訴訟法規(guī)定的免予追究刑事責(zé)任的情形，報(bào)公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人審批。由此可知，實(shí)踐中立案標(biāo)準(zhǔn)基本上已經(jīng)等同于偵查終結(jié)標(biāo)準(zhǔn)，這使得實(shí)踐中的初查已經(jīng)偵查實(shí)質(zhì)化了。
雖然“刑事案件程序規(guī)定”要求初查時(shí)不得采取限制被調(diào)查對(duì)象人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的措施，但刑事訴訟法賦予了公安機(jī)關(guān)在立案前對(duì)違法犯罪嫌疑人進(jìn)行“口頭傳喚”和緊急情況下先行刑事拘留的權(quán)力。警察法規(guī)定，對(duì)于涉嫌違法犯罪的人，可以采用一些通用的措施，如強(qiáng)行帶離現(xiàn)場(chǎng)、盤問、使用武器、使用警械、優(yōu)先使用交通工具等，這構(gòu)成了對(duì)刑事訴訟法的補(bǔ)充。治安管理處罰法、行政處罰法中規(guī)定了公安機(jī)關(guān)一系列的調(diào)查取證權(quán)和實(shí)施行政強(qiáng)制措施的權(quán)力，其與刑事訴訟的偵查權(quán)并無實(shí)質(zhì)區(qū)別，而且適用起來更加簡(jiǎn)便易行。而2020年《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱“行政案件程序規(guī)定”）第65條指出：“無法確定為刑事案件或者行政案件的，可以按照行政案件的程序辦理�！睂�(shí)踐中，對(duì)于受案之初難以判定案件性質(zhì)的，公安機(jī)關(guān)通常通過行政執(zhí)法程序處理。
任何國(guó)家的警察實(shí)際上都會(huì)進(jìn)行大量的裁量性執(zhí)法。作為肩負(fù)行政執(zhí)法和刑事偵查雙重職責(zé)的公安機(jī)關(guān)，往往會(huì)結(jié)合刑事訴訟法、警察法、治安管理處罰法、行政處罰法以及有關(guān)辦理刑事案件和行政案件程序的規(guī)范性文件的規(guī)定，在初查階段交替運(yùn)用調(diào)查取證手段和限制人身自由的行政強(qiáng)制措施，將案件事實(shí)調(diào)查清楚后再予以刑事立案。也就是說，初查階段調(diào)取證據(jù)往往“混雜了盤問、檢查、人身搜查、人身檢查、鑒定等行政執(zhí)法以及刑事偵查手段，司法實(shí)踐中，執(zhí)法人員運(yùn)用自如，環(huán)環(huán)遞進(jìn)”。由此，公安機(jī)關(guān)的行政取證和行政強(qiáng)制措施已經(jīng)大量滲透到初查中。過往的實(shí)證研究也印證了這一點(diǎn)：在公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法實(shí)踐中，刑事訴訟法上的搜查很少被運(yùn)用，公安機(jī)關(guān)更多是根據(jù)行政法律法規(guī)的授權(quán)，通過人身搜查、場(chǎng)所檢查等方式實(shí)現(xiàn)本應(yīng)由刑事搜查才能實(shí)現(xiàn)的目的——查獲犯罪人和發(fā)現(xiàn)證據(jù)，這種行政治安檢查替代刑事搜查的比例超過了90%；99%的犯罪嫌疑人均是前期被公安機(jī)關(guān)行政留置后，再轉(zhuǎn)為刑事拘留和逮捕的。2012年修改刑事訴訟法之后，這種狀況并沒有實(shí)質(zhì)性改變，有些派出所的留置適用比例甚至達(dá)到了94%。
總之，與立法規(guī)定的辦案流程（立案—強(qiáng)制性措施—偵查終結(jié)）不同，現(xiàn)實(shí)中的辦案流程常常是“先采取強(qiáng)制性措施—獲取詢問筆錄等證據(jù)以滿足立案條件—立案—拘捕—偵查終結(jié)”，具有較強(qiáng)的“先偵后立”色彩。這樣做的結(jié)果是，初查環(huán)節(jié)基本完成了偵查階段的取證任務(wù)，尤其是大量行政執(zhí)法手段的滲透，使得在初查階段“該做的都做了，不該做的轉(zhuǎn)換形式也做了”。
第二，侵犯?jìng)刹殡A段犯罪嫌疑人的辯護(hù)權(quán)等諸多訴訟權(quán)利。刑事訴訟法中所有保障犯罪嫌疑人訴訟權(quán)利的條款的適用都以立案為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，因此，以初查之名行偵查之實(shí)，規(guī)避了法律對(duì)偵查措施的嚴(yán)格規(guī)范，必然會(huì)侵犯犯罪嫌疑人本應(yīng)在偵查階段享有的訴訟權(quán)利。首先，侵犯犯罪嫌疑人的辯護(hù)權(quán)。犯罪嫌疑人在偵查階段既可以自行辯護(hù)，也可以委托辯護(hù)，還可以會(huì)見辯護(hù)律師并獲得法律幫助。辯護(hù)律師可以核實(shí)證據(jù)、申請(qǐng)調(diào)查取證，為犯罪嫌疑人提供有效辯護(hù)。然而，在初查階段被調(diào)查人不但無法委托律師為其辯護(hù)，也不享有自行辯護(hù)的權(quán)利，甚至對(duì)于公安人員的違法取證，被調(diào)查人也無法申請(qǐng)救濟(jì)。其次，侵犯犯罪嫌疑人不得被迫自證其罪的權(quán)利。不得被迫自證其罪既是聯(lián)合國(guó)刑事司法公約中的基本要求，也是我國(guó)刑事訴訟法規(guī)定的基本原則。但在初查環(huán)節(jié)，被調(diào)查人不享有不得被迫自證其罪的權(quán)利，公安人員甚至可以通過脅迫等方式要求被調(diào)查人承認(rèn)自己有罪。再次，侵犯犯罪嫌疑人的財(cái)產(chǎn)權(quán)。有學(xué)者通過分析北大法意數(shù)據(jù)庫(kù)中392件民營(yíng)企業(yè)家集資詐騙案指出，100%的涉案財(cái)產(chǎn)在審理之前已經(jīng)被公安機(jī)關(guān)處置。雖然立法和司法解釋均明確要求公安機(jī)關(guān)不得查封、扣押、凍結(jié)與案件無關(guān)的財(cái)產(chǎn)，但根據(jù)學(xué)者的問卷調(diào)查，64.2%的受訪警察認(rèn)同可以先查扣再排除，即“對(duì)于犯罪嫌疑人及其配偶的房產(chǎn)、存款等，即使沒有證據(jù)表明其為犯罪所得，也可能會(huì)加以凍結(jié)”。實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)查封、扣押、凍結(jié)和違規(guī)處置涉案財(cái)產(chǎn)往往發(fā)生在初查階段。因?yàn)槌醪殡A段不受刑事訴訟法調(diào)整，公安機(jī)關(guān)不把查封、扣押、凍結(jié)以及違規(guī)處置財(cái)產(chǎn)的情況歸入卷宗就有了看似正當(dāng)?shù)睦碛伞ｋm然2020年“刑事案件程序規(guī)定”第174條規(guī)定初查“不得查封、扣押、凍結(jié)被調(diào)查對(duì)象的財(cái)產(chǎn)”，但該規(guī)定與2012年“刑事案件程序規(guī)定”第171條的規(guī)定即“不限制被調(diào)查對(duì)象人身自由、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的措施”相比，只是表述上具體化了。2012年“刑事案件程序規(guī)定”第171條規(guī)定，初查階段可以對(duì)涉案財(cái)產(chǎn)進(jìn)行勘驗(yàn)、鑒定和調(diào)取以作為證據(jù)使用，2020年“刑事案件程序規(guī)定”第174條仍予以保留。公安機(jī)關(guān)在初查階段可以對(duì)涉案財(cái)產(chǎn)進(jìn)行勘驗(yàn)、鑒定和調(diào)取以作為證據(jù)使用，無疑屬于限制被調(diào)查人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。此前之所以存在初查時(shí)違規(guī)查封、扣押、凍結(jié)、處置涉案財(cái)產(chǎn)的現(xiàn)象，公安機(jī)關(guān)也是以該規(guī)定為理由的。
第三，虛置非法證據(jù)排除規(guī)則。筆者檢索北大法寶案例數(shù)據(jù)庫(kù)，以“初查”和“非法證據(jù)排除”為關(guān)鍵詞，共收集判決書531件。其中涉及公安機(jī)關(guān)初查階段非法證據(jù)排除的案件為108件，在這些案件中未出現(xiàn)非法證據(jù)被排除的情況。法院駁回辯護(hù)方提出的排除非法證據(jù)申請(qǐng)的理由分為三類：（1）2012年“刑事案件程序規(guī)定”賦予公安機(jī)關(guān)初查的權(quán)力，故初查階段收集的包括證人證言在內(nèi)的證據(jù)應(yīng)予采信；（2）公安機(jī)關(guān)的“情況說明”明確指出，初查階段不存在非法取證的問題，故不予以排除；（3）初查屬于行政執(zhí)法行為，行政執(zhí)法證據(jù)可以在刑事訴訟中使用。需要指出的是，上述情形只能反映公安機(jī)關(guān)初查取證情況的冰山一角，因?yàn)閷?shí)踐中絕大部分初查取證沒有載入偵查卷宗，辯護(hù)方無法知悉初查階段是否存在非法取證行為，從而無法提出排除非法證據(jù)的申請(qǐng)。這實(shí)質(zhì)上是虛置了非法證據(jù)排除規(guī)則。
第四，檢察機(jī)關(guān)無法對(duì)初查進(jìn)行有效、充分的監(jiān)督。在任何一個(gè)國(guó)家的刑事司法實(shí)踐中，偵查均極易侵犯犯罪嫌疑人的訴訟權(quán)利，也是導(dǎo)致冤假錯(cuò)案的最主要階段。與其他國(guó)家和地區(qū)對(duì)偵查采取司法審查的監(jiān)督方式不同，我國(guó)是由檢察院專門監(jiān)督偵查活動(dòng)，以避免公安機(jī)關(guān)違法取證。但由于初查既不屬于立案程序也不屬于偵查，甚至初查取證情況往往也不載入卷宗，所以，“這種帶有偵查性質(zhì)的初查行為事實(shí)上架空了刑事訴訟法關(guān)于立案后方可開展偵查的規(guī)定，因而規(guī)避了刑訴法及相關(guān)解釋之于偵查行為的嚴(yán)格程序限定及檢察機(jī)關(guān)對(duì)此所進(jìn)行的監(jiān)督”。另外，雖然檢察理論和檢察監(jiān)督實(shí)務(wù)均要求強(qiáng)化對(duì)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督，且公安機(jī)關(guān)在初查中也大量使用行政執(zhí)法手段，但鑒于公安機(jī)關(guān)的初查并不屬于行政執(zhí)法程序，檢察院無法知悉初查的具體過程，因此，檢察機(jī)關(guān)也無法對(duì)公安機(jī)關(guān)的初查進(jìn)行行政檢察監(jiān)督。
第五，為公安機(jī)關(guān)“不破不立”提供了規(guī)避渠道，導(dǎo)致破案率、犯罪率等統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)失真，也容易滋生“該立不立”“不該立而立”等弊端。
在當(dāng)今世界絕大多數(shù)國(guó)家，評(píng)判警察工作優(yōu)劣的一個(gè)重要指標(biāo)是破案率。如在美國(guó)，無論是偵查部門還是偵查人員個(gè)人，無法破案都會(huì)付出高昂代價(jià)。在警察系統(tǒng)內(nèi)部，破案率是加強(qiáng)紀(jì)律管理的重要工具；低破案率是紐約地區(qū)警察局長(zhǎng)用來羞辱和斥責(zé)下屬的武器之一。這樣造成的后果是，英美兩國(guó)的警察系統(tǒng)常常歪曲和謊報(bào)犯罪數(shù)據(jù)。在我國(guó)，破案率一直是評(píng)判公安機(jī)關(guān)工作業(yè)績(jī)的最主要考核指標(biāo)。實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)往往借助初查，并夾雜使用行政檢查、留置甚至治安拘留的方式，將案件事實(shí)查清后再立案，從而導(dǎo)致破案率虛高。
初查還會(huì)導(dǎo)致該立案不立案、不該立案而立案等弊端。例如，對(duì)于一些民營(yíng)企業(yè)經(jīng)濟(jì)糾紛案件，公安機(jī)關(guān)基于部門利益或者個(gè)別公安人員為了利益尋租，在初查中大量使用行政執(zhí)法手段違規(guī)收集證據(jù)，然后再將案件作為刑事案件予以立案，以此達(dá)到借助刑事手段插手經(jīng)濟(jì)糾紛的目的。而對(duì)于一些只需進(jìn)行簡(jiǎn)單初查即可立案的刑事案件，如果公安機(jī)關(guān)推諉立案，初查時(shí)就敷衍應(yīng)對(duì)，以不存在犯罪事實(shí)為由不予立案。例如，江蘇省南通市中級(jí)人民法院在一起終審行政訴訟案件的判決書中指出：被害人王平控告高某、龔某搶劫汽車，江蘇省啟東市公安局以經(jīng)濟(jì)糾紛為由拒絕立案；公安機(jī)關(guān)依法制止、查處非法侵犯財(cái)產(chǎn)的行為系維護(hù)正常社會(huì)治安秩序的職責(zé)要求，不得以經(jīng)濟(jì)糾紛為由拒絕對(duì)違法犯罪行為立案。因此，判決該公安局?jǐn)≡V。再如，2016年G省公安機(jī)關(guān)關(guān)于立案問題的工作報(bào)告中仍有“案件該受不受或受案不及時(shí)”“案件該立不立或立案不實(shí)”等內(nèi)容；2017年，在G省F市公安機(jī)關(guān)執(zhí)法檢查出具的情況通報(bào)中，仍設(shè)專條列出了立案中存在的問題：受案不查、立案不實(shí)、立而不偵等。
二、納入行政執(zhí)法程序是初查程序改革的應(yīng)然選擇
將初查納入公安機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法程序，既是保障公安機(jī)關(guān)執(zhí)法權(quán)運(yùn)行規(guī)范化的前提，也是健全“行刑銜接”的重要手段。從理論支撐、制度、技術(shù)以及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)等層面看，行政執(zhí)法化也是改革公安機(jī)關(guān)初查的應(yīng)然選擇。
第一，初查的行政執(zhí)法化改革，能夠解決一直以來刑事訴訟法學(xué)界主張取消立案程序所可能帶來的問題。由于“立案程序被賦予了過高的程式化功能，在某種程度上異化為案件的處理結(jié)果，而非啟動(dòng)刑事訴訟的起始環(huán)節(jié)�！边@勢(shì)必導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法實(shí)踐陷入一個(gè)邏輯怪圈：對(duì)于絕大多數(shù)受案材料，只有進(jìn)行偵查才能判斷是否符合立案標(biāo)準(zhǔn)，但是，若不立案就直接偵查，又違背刑事訴訟法的規(guī)定。因此，一直有學(xué)者主張取消立案程序。尤其值得關(guān)注的是，公安部法制局局長(zhǎng)孫茂利在解讀2020年“刑事案件程序規(guī)定”時(shí)首次提出“偵查是刑事訴訟的起始環(huán)節(jié)”，而一改此前“立案是刑事訴訟的起始環(huán)節(jié)”的說法。因此，取消立案程序的主張，似乎也能得到公安部門的認(rèn)可。
然而，一旦取消立案程序，公安機(jī)關(guān)對(duì)受理的案件直接啟動(dòng)偵查，無疑會(huì)滋生新的弊端：刑事偵查一旦啟動(dòng)，程序回流和終止的可能性就很小了，絕大多數(shù)犯罪嫌疑人會(huì)被定罪，這勢(shì)必導(dǎo)致大量冤假錯(cuò)案；成立行政犯以行政不法和行政罰為前置條件，尚未進(jìn)行行政執(zhí)法即啟動(dòng)刑事偵查，勢(shì)必導(dǎo)致行政執(zhí)法與刑事司法的實(shí)體與程序脫節(jié)。因此，將初查納入公安機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法程序，由公安機(jī)關(guān)對(duì)行政不法通過初查予以調(diào)查，如果行政違法行為達(dá)到了行政犯的入罪標(biāo)準(zhǔn)，則轉(zhuǎn)換為偵查程序，或者進(jìn)行簡(jiǎn)單的形式化立案審查后轉(zhuǎn)入偵查程序，就可以解決取消立案程序所可能帶來的問題。
第二，既吸取移植蘇聯(lián)立法模式的教訓(xùn)，也借鑒兩大法系的經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)設(shè)置刑事立案程序，是借鑒蘇聯(lián)刑事訴訟法中的“提起刑事案件的程序”。1923年俄羅斯蘇維埃聯(lián)邦社會(huì)主義共和國(guó)刑事訴訟法典第七章明確規(guī)定，啟動(dòng)刑事偵查的獨(dú)立和必經(jīng)環(huán)節(jié)是“提起刑事案件的程序”。只有在完成“提起刑事案件的程序”后，偵查機(jī)關(guān)才能進(jìn)行偵查和采取強(qiáng)制措施�！疤崞鹦淌掳讣某绦颉北仨毦邆涞氖聦�(shí)和法律前提是：（1）符合事實(shí)或行為上的犯罪構(gòu)成；（2）沒有不能適用刑罰的情形。蘇聯(lián)學(xué)者充分認(rèn)識(shí)到“提起刑事案件的程序”存在內(nèi)在缺陷，比如：在提起刑事案件與開始刑事追究之間畫等號(hào)是不符合邏輯的，啟動(dòng)刑事訴訟程序本身要求具有較為確定的犯罪構(gòu)成要件事實(shí)是不可能的；而不作出提起刑事案件的決定就進(jìn)行調(diào)查，是一種違反刑事訴訟立法規(guī)定的行為，可能會(huì)導(dǎo)致證據(jù)不可采信。
蘇聯(lián)解體后，2001年俄羅斯聯(lián)邦刑事訴訟法典雖然設(shè)置了第二十章“提起刑事案件的程序”，卻作了較大調(diào)整，明確賦予審查人員和機(jī)關(guān)有限的偵查權(quán)。如第146條、第157條和第91條分別規(guī)定，在審查報(bào)案材料以決定是否提起刑事案件時(shí)，可以采取一些勘驗(yàn)、檢驗(yàn)、鑒定等偵查行為，若檢察長(zhǎng)不同意提起刑事案件的決定，還可以進(jìn)行補(bǔ)充偵查：如果涉嫌的犯罪要件必須進(jìn)行偵查，可以依照法典的規(guī)定提起刑事案件并實(shí)施緊急偵查行為；針對(duì)特殊情形的犯罪嫌疑人，調(diào)查機(jī)關(guān)、偵查員或者檢察長(zhǎng)可以先行拘捕。然而，即使立法上規(guī)定在審查“提起刑事案件的程序”時(shí)可以采取有限的偵查措施，以彼得魯辛為代表的一些學(xué)者依然對(duì)該程序不斷提出批評(píng)，認(rèn)為該程序存在諸多缺陷，建議予以取消，并把訴訟性質(zhì)的審前調(diào)查與偵緝性質(zhì)的審前調(diào)查（即決定是否提起刑事案件的程序性審查）合二為一。
兩大法系甚至同一法系的國(guó)家之間，偵查啟動(dòng)方式都存在一些差異�？傮w而言，英美法系國(guó)家采取的是程序隨機(jī)型——只要可能存在犯罪嫌疑，即應(yīng)啟動(dòng)偵查。英美法系國(guó)家均將偵查視為控訴輔助環(huán)節(jié)而非獨(dú)立訴訟階段，刑事訴訟的啟動(dòng)往往是從逮捕或者傳喚訊問犯罪嫌疑人開始的。例如在美國(guó)，對(duì)于偵查環(huán)節(jié)沒有設(shè)置任何前置程序，只要有被害人、第三人報(bào)案或者警察在巡視時(shí)發(fā)現(xiàn)犯罪行為或者犯罪嫌疑人，即可立即進(jìn)行偵查。在英國(guó)，警察一旦獲知刑事案件“可靠的情報(bào)信息或者某些特定的行為”，根據(jù)其1984年警察與刑事證據(jù)法第1—3條的規(guī)定，即可進(jìn)行偵查。日本作為以當(dāng)事人主義為主、職權(quán)主義為輔的代表性國(guó)家，其刑事偵查也屬于程序隨機(jī)型。日本刑事訴訟法第189條規(guī)定：“司法警察職員在知悉有犯罪發(fā)生時(shí)，應(yīng)及時(shí)偵查犯人及證據(jù)�！敝徊贿^，按照日本國(guó)家安全委員會(huì)制定并修改的2012年《犯罪偵查規(guī)范》第76條的規(guī)定，警察在開始偵查前，應(yīng)當(dāng)逐級(jí)向警察部長(zhǎng)或者警察署長(zhǎng)報(bào)告，以接受后者的監(jiān)督，但緊急情況下可以先行處置后再上報(bào)。
大陸法系的代表性國(guó)家法國(guó)和意大利，在啟動(dòng)正式偵查程序之前設(shè)置了專門的初期偵查。如法國(guó)刑事訴訟法典規(guī)定，司法警察對(duì)于違警罪、輕罪、重罪案件，在檢察官?zèng)Q定立案之前應(yīng)進(jìn)行初步偵查，初步偵查的功能是為檢察官是否作出立案?jìng)刹橐庖姇峁┫嚓P(guān)證據(jù)以及犯罪嫌疑人。該法典第75條至第78條賦予司法警察在初期偵查階段所享有的權(quán)力，這些權(quán)力包括查封、扣押、搜身、搜查、尸體勘驗(yàn)、科學(xué)技術(shù)檢驗(yàn)以及拘留。意大利的初步偵查由檢察官領(lǐng)導(dǎo)并直接調(diào)動(dòng)司法警察。司法警察在發(fā)現(xiàn)犯罪發(fā)生或接到發(fā)生犯罪的報(bào)告后，應(yīng)當(dāng)在48小時(shí)內(nèi)進(jìn)行初步偵查，包括勘驗(yàn)現(xiàn)場(chǎng)、訊問嫌疑人、詢問證人、搜查、扣押和臨時(shí)羈押等，并且必須在48小時(shí)內(nèi)向檢察官提出報(bào)告，將初步偵查所收集的材料移送檢察官。檢察官要在犯罪信息登記簿中予以記載，隨即開始正式偵查。
不過，德國(guó)作為大陸法系的代表性國(guó)家之一，其偵查啟動(dòng)模式卻屬于隨機(jī)型。德國(guó)刑事訴訟法第163條明確規(guī)定：“警察機(jī)關(guān)及警察官員應(yīng)當(dāng)偵查犯罪行為，作出所有不允許延誤的決定，以避免事實(shí)真相被掩蓋。為此目的，其有權(quán)請(qǐng)求所有機(jī)構(gòu)提供信息，在有延誤之虞情下，有權(quán)要求提供信息并開展各種方式的偵查，法律另有規(guī)定的除外。”第152條第2款同時(shí)要求啟動(dòng)偵查“當(dāng)有充分的事實(shí)根據(jù)存在”，為了保證能夠達(dá)到“有充分的事實(shí)根據(jù)”，德國(guó)學(xué)界和實(shí)務(wù)往往用“初期的懷疑”來替代第152條第2款中的“有充分的事實(shí)根據(jù)�！本唧w而言，警察法以及警察實(shí)務(wù)均用“前置偵查”來解決所受理的案件是否達(dá)到“初期的懷疑”。但是，鑒于德國(guó)刑事訴訟法中未規(guī)定“前置偵查”，這一環(huán)節(jié)是否合法以及應(yīng)否廢除，極具爭(zhēng)議。
從總體看，大陸法系國(guó)家的初步偵查往往會(huì)替代正式偵查的功能。對(duì)此，達(dá)馬斯卡指出：“對(duì)于某些富有自由主義氣息的大陸法規(guī)定，要想現(xiàn)實(shí)地評(píng)估其實(shí)踐效果，往往需要進(jìn)一步探究，調(diào)查活動(dòng)的主體部門已經(jīng)從正式的司法評(píng)估或者檢察官主導(dǎo)的調(diào)查，轉(zhuǎn)化為經(jīng)常性的非正式行政警察調(diào)查。如果這一轉(zhuǎn)變確有其事，而且由后者負(fù)責(zé)收集至關(guān)重要的證據(jù)，那么，正式調(diào)查階段設(shè)置的大量程序性保障制度，對(duì)于被告人也沒有多少實(shí)踐價(jià)值�！�
由上可知，鑒于我國(guó)“大行政法、小刑法”的立法體系，行政不法是構(gòu)成行政犯的前提條件，公安機(jī)關(guān)兼具行政執(zhí)法與刑事偵查雙重職責(zé)，如果將行政犯的初查納入行政執(zhí)法程序，既可以避免移植蘇聯(lián)“提起刑事案件的程序”所帶來的弊端，也可以吸取大陸法系國(guó)家初步偵查替代正式偵查的教訓(xùn)，并借鑒英美法系國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)。
第三，從權(quán)力屬性看，公安機(jī)關(guān)的初查應(yīng)當(dāng)屬于行政執(zhí)法行為。對(duì)于初查屬于行政執(zhí)法行為還是刑事偵查行為，一直以來存在觀點(diǎn)分歧。甚至有學(xué)者認(rèn)為：“如果立案活動(dòng)屬于訴訟活動(dòng)，那么決定是否立案的初查也應(yīng)該屬于刑事訴訟活動(dòng)�！睂�(duì)此，筆者認(rèn)為，初查應(yīng)當(dāng)屬于行政執(zhí)法行為。
首先，將初查視為偵查行為違背刑事訴訟的立法邏輯。刑事訴訟法明確規(guī)定，公安機(jī)關(guān)對(duì)受理的案件進(jìn)行審查，發(fā)現(xiàn)“有犯罪事實(shí)需要追究刑事責(zé)任”時(shí)才能立案。據(jù)此，立案是啟動(dòng)刑事訴訟程序的必經(jīng)程序，沒有立案則公安機(jī)關(guān)不能進(jìn)行偵查。如果將發(fā)生于立案前的初查也視為偵查行為，明顯違背現(xiàn)行的立法規(guī)定。
其次，將初查視為偵查行為不符合初查的功能定位。初查的主要功能之一是過濾案件，即將不具備刑事立案條件的案件進(jìn)行分流：要么作為行政治安案件處理，要么不予受理，由當(dāng)事人通過民事訴訟等方式進(jìn)行救濟(jì)。而偵查的功能是追究和懲罰犯罪，與初查的程序過濾功能有本質(zhì)區(qū)別。
最后，若將初查視為刑事訴訟活動(dòng)，無論是立法上還是司法實(shí)踐中，均無法通過刑事訴訟法來予以規(guī)范。一方面，刑事訴訟法中既沒有任何規(guī)范初查的條款，在修改法律時(shí)也不可能對(duì)初查中實(shí)施的所有調(diào)查行為，均采取等同于偵查行為的程序控制來予以規(guī)范。另一方面，即使立法上規(guī)定初查屬于刑事訴訟活動(dòng)，也無法通過刑事訴訟法來規(guī)范初查，因?yàn)樾淌略V訟法規(guī)范的所有訴訟活動(dòng)均以立案為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，而初查只是立案中的一個(gè)環(huán)節(jié)。事實(shí)上，即使是將初查視為刑事訴訟活動(dòng)的學(xué)者也承認(rèn)在初查中公安機(jī)關(guān)使用了大量的強(qiáng)制性手段，只是因?yàn)榇藭r(shí)尚未立案，故初查中公安機(jī)關(guān)的強(qiáng)制性權(quán)力只能屬于行政執(zhí)法權(quán)。從權(quán)力設(shè)置的角度看，配置、調(diào)整和約束行政權(quán)的主要規(guī)范依據(jù)只能是行政法律法規(guī)，而不可能是刑事訴訟法。這樣一來，從法理上講，刑事訴訟法是無法規(guī)范初查行為的。
第四，初查的行政執(zhí)法化改革有利于保障公安機(jī)關(guān)執(zhí)法的規(guī)范化和法治化。行政執(zhí)法與刑事司法銜接不暢，一直是我國(guó)執(zhí)法實(shí)踐中的痼疾。其突出表現(xiàn)是，行政執(zhí)法與刑事司法案件移送標(biāo)準(zhǔn)和程序脫節(jié)，有案不移、有案難移、以罰代刑等問題嚴(yán)重。由于實(shí)踐中純粹行政不法與行政犯的界限模糊，2020年“行政案件程序規(guī)定”第65條也只能作出退而求其次的規(guī)定：“對(duì)發(fā)現(xiàn)或者受理的案件暫時(shí)無法確定為刑事案件或者行政案件的，可以按照行政案件的程序辦理。在辦理過程中，認(rèn)為涉嫌構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)按照《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》辦理。”這樣的折中規(guī)定，實(shí)際上給行政執(zhí)法與刑事偵查錯(cuò)位提供了規(guī)范依據(jù)：該條規(guī)定的是“可以”而不是“必須”。如果將初查歸為公安機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法行為，而行政不法和行政罰是成立行政犯的前置條件，“定性+定量”是區(qū)分行政犯與純粹行政不法的標(biāo)準(zhǔn)，那么，對(duì)于行政犯，只要立法上一一細(xì)化其入罪標(biāo)準(zhǔn)，在刑事程序立法上就應(yīng)明確規(guī)定符合行政犯入罪標(biāo)準(zhǔn)的一律啟動(dòng)偵查程序，或者經(jīng)過簡(jiǎn)單的形式化立案審查后即啟動(dòng)偵查程序；對(duì)于不符合行政犯入罪標(biāo)準(zhǔn)的，只能通過行政執(zhí)法程序予以解決。這樣就可以克服一直以來存在的“行刑”銜接不暢的問題。
第五，隨著刑事案件追訴標(biāo)準(zhǔn)的進(jìn)一步具體化和大數(shù)據(jù)在公安執(zhí)法中的運(yùn)用，初查的行政執(zhí)法化有了數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)支撐。一直以來，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部致力于細(xì)化各類犯罪的追訴標(biāo)準(zhǔn)，如2008年《最高人民檢察院、公安部關(guān)于公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定（一）》，具體涉及106種犯罪，基本涵蓋了公安機(jī)關(guān)常規(guī)偵查的刑事案件范圍；2010年、2012年又相繼發(fā)布了“立案追訴標(biāo)準(zhǔn)（二）”“立案追訴標(biāo)準(zhǔn)（三）”，進(jìn)一步細(xì)化了公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹榈母黝惙缸锏淖吩V標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，全國(guó)各地公安機(jī)關(guān)建立了統(tǒng)一的警務(wù)綜合應(yīng)用平臺(tái)，這是落實(shí)習(xí)近平總書記提出的“要把大數(shù)據(jù)作為推動(dòng)公安工作創(chuàng)新發(fā)展的大引擎”的舉措之一。對(duì)于公安機(jī)關(guān)受理的案件，警務(wù)綜合平臺(tái)會(huì)根據(jù)犯罪追訴標(biāo)準(zhǔn)將案件分為行政治安類和刑事類，從而為公安機(jī)關(guān)的“行刑銜接”提供技術(shù)和數(shù)據(jù)支撐。
第六，刑事訴訟法中明確規(guī)定了行政證據(jù)在刑事訴訟中的使用，這為初查的行政執(zhí)法化改革提供了證據(jù)銜接上的制度前提。自上個(gè)世紀(jì)90年代以來，學(xué)界一直對(duì)行政證據(jù)在刑事訴訟中的使用頗多非議。2012年刑事訴訟法第52條第2款（2018年刑事訴訟法第54條第2款完全予以保留）首次規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用。”同時(shí)，最高人民法院、最高人民檢察院和公安部在與刑事訴訟法配套的司法解釋或規(guī)范性文件中對(duì)刑事訴訟使用行政證據(jù)這一內(nèi)容均予以高度肯定和關(guān)注，運(yùn)用行政證據(jù)的規(guī)范障礙已經(jīng)被排除。因此，即使將初查納入公安機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法程序，初查階段所收集的證據(jù)材料在刑事訴訟中使用，也是有法律與規(guī)范根據(jù)的。
第七，將初查納入行政執(zhí)法程序，既化解了立法和行政規(guī)章中無法解決的難題，也是對(duì)公安司法機(jī)關(guān)執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)的認(rèn)可。
首先，化解了立法和行政規(guī)章中無法解決的難題。初查階段收集的證據(jù)材料是否可以作為刑事證據(jù)使用，刑事訴訟法和“刑事案件程序規(guī)定”之所以無法明確規(guī)定，是因?yàn)橛星抑挥行姓䦂?zhí)法和刑事偵查中收集的證據(jù)才能在刑事訴訟中使用，而初查既不是刑事偵查也不是行政執(zhí)法。因此，如果不將初查納入行政執(zhí)法程序，刑事訴訟法和“刑事案件程序規(guī)定”中缺乏明確規(guī)定而導(dǎo)致的這一難題就無法解決。
其次，將初查納入行政執(zhí)法程序，能夠解決實(shí)踐中初查所收集的證據(jù)的使用難題。目前在公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法實(shí)踐中，往往將初查所收集的證據(jù)材料視同行政執(zhí)法證據(jù)。即對(duì)于初查和行政執(zhí)法所收集的證據(jù)材料，如果是證人證言、違法嫌疑人的陳述，在偵查階段重新進(jìn)行詢問和訊問，以轉(zhuǎn)換為刑事訴訟中的證人證言、犯罪嫌疑人供述和辯解；如果是物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料，則直接在刑事訴訟中使用。但是，由于立法、司法解釋以及行政規(guī)章并未將初查規(guī)定為行政執(zhí)法行為，上述實(shí)踐做法無法自圓其說。
最后，將初查納入行政執(zhí)法，有利于回應(yīng)執(zhí)法實(shí)踐的迫切需要和總結(jié)提煉司法解釋的有益經(jīng)驗(yàn)。實(shí)踐中，既有個(gè)別公安司法人員意識(shí)到初查實(shí)質(zhì)上是一種行政執(zhí)法程序，也有一些公安機(jī)關(guān)開始將初查行政執(zhí)法化以實(shí)現(xiàn)“行刑”無縫銜接。如2019年8月15日，單某某涉嫌擾亂公共秩序，駕駛車輛堵塞北京婦產(chǎn)醫(yī)院急救通道。公安機(jī)關(guān)對(duì)其行政拘留期間發(fā)現(xiàn)單某某涉嫌刑事犯罪，隨后北京市公安局朝陽(yáng)分局對(duì)單某某予以刑事立案，將治安拘留改為刑事拘留。無論從法律效果還是社會(huì)效果看，該案都是一起很好地實(shí)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法與刑事偵查無縫銜接的案例。從司法解釋的層面看，2020年3月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于辦理涉窨井蓋相關(guān)刑事案件的指導(dǎo)意見》，明確提出對(duì)于這類案件，要完善行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機(jī)制。顯然，將公安機(jī)關(guān)的初查納入行政執(zhí)法程序，無疑是辦理此類案件的最好選擇。同時(shí)，審判實(shí)踐中，對(duì)于采信初查所收集的證據(jù)，法院的代表性理由之一就是初查屬于行政執(zhí)法行為。雖然這一理由從目前的立法、司法解釋以及行政規(guī)章來看，沒有任何依據(jù)，但這從一個(gè)側(cè)面反映出，一些公安司法人員已經(jīng)充分意識(shí)到初查本質(zhì)上就是行政執(zhí)法行為。因此，如果立法上將初查納入公安機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法程序，既是吸收實(shí)踐中行之有效的成功經(jīng)驗(yàn)，也有利于今后相關(guān)案件的規(guī)范化處理。
三、完善初查行政執(zhí)法化改革的配套機(jī)制
雖然一直有學(xué)者主張應(yīng)取消刑事立案程序，對(duì)于可能涉嫌犯罪的案件直接進(jìn)行偵查，但這樣勢(shì)必會(huì)帶來另一弊端：大量的行政違法行為可能因此被定罪，過度耗費(fèi)公安機(jī)關(guān)的偵查資源。對(duì)此，筆者認(rèn)為，取消立案或者將立案設(shè)計(jì)成一個(gè)形式化的審查程序，是刑事立案程序改革的方向。具體而言，對(duì)于行政不法，如果無法確定是否構(gòu)成行政犯，由公安機(jī)關(guān)通過作為行政執(zhí)法行為的初查予以調(diào)查核實(shí)，若涉嫌犯罪，立即啟動(dòng)刑事偵查程序，或者進(jìn)行形式化的立案審查后轉(zhuǎn)入偵查程序；對(duì)于殺人、放火、搶劫等嚴(yán)重的刑事犯（除侵犯財(cái)產(chǎn)類的盜竊等刑事犯之外），公安機(jī)關(guān)作形式化的立案審查之后，認(rèn)為涉嫌犯罪的，即應(yīng)啟動(dòng)偵查程序。例如，對(duì)于身份不明的尸體，只要排除自殺或者自然死亡的可能，公安機(jī)關(guān)刑偵部門就必須立即展開偵查。這樣既避免了取消立案程序所可能滋生的弊端，又契合偵查的及時(shí)性要求。對(duì)于盜竊等侵犯財(cái)產(chǎn)類刑事犯，司法解釋以及實(shí)踐中主要是按照侵犯財(cái)產(chǎn)的數(shù)額來決定是否達(dá)到了“嚴(yán)重社會(huì)危害性”的入罪標(biāo)準(zhǔn)。因此，對(duì)于此類刑事犯，也應(yīng)按照行政犯的偵查啟動(dòng)模式進(jìn)行處理。
當(dāng)然，健全行政不法與行政犯的銜接，將初查納入公安機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法程序，必須完善相關(guān)的配套機(jī)制。
第一，進(jìn)一步細(xì)化和系統(tǒng)化行政犯的追訴標(biāo)準(zhǔn)。自上世紀(jì)80年代初起，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部就相繼制定了系列司法解釋和行政規(guī)章，刑法上的罪名很多都有對(duì)應(yīng)的追訴標(biāo)準(zhǔn)，但這些司法解釋和行政規(guī)章過于散亂甚至多有沖突，且很多時(shí)間久遠(yuǎn)，已與當(dāng)前的形勢(shì)不相適應(yīng)。僅以賭博罪為例，即有23個(gè)司法解釋與行政法規(guī)。如1991年公安部《擾亂社會(huì)秩序等六類刑事案件的立案標(biāo)準(zhǔn)》（以下簡(jiǎn)稱“六類刑事案件立案標(biāo)準(zhǔn)”）規(guī)定的賭博罪立案標(biāo)準(zhǔn)是：“以牟利為目的，聚眾賭博的；或一次賭博賭資在一千元以上的�！�2005年最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理賭博案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》未對(duì)賭資作具體規(guī)定，因此，“六類刑事案件立案標(biāo)準(zhǔn)”規(guī)定的“一次賭博賭資在一千元以上”即構(gòu)成賭博罪的標(biāo)準(zhǔn)仍然有效。但是，該標(biāo)準(zhǔn)距今有三十年，與當(dāng)前違法犯罪的形勢(shì)已不相適應(yīng)。實(shí)踐中，基于破案率的數(shù)據(jù)考核壓力以及機(jī)械司法的慣性思維，有些公安機(jī)關(guān)仍將某些賭資剛剛達(dá)到一千元的案件作入罪處理。
總之，最高人民法院、最高人民檢察院和公安部應(yīng)對(duì)目前散亂的各類犯罪追訴標(biāo)準(zhǔn)，尤其是一些滯后的或者存在沖突的內(nèi)容，進(jìn)行增刪和修改，制定統(tǒng)一的各類刑事案件的追訴標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)明確規(guī)定，對(duì)于沒有達(dá)到犯罪追訴標(biāo)準(zhǔn)的案件，作為行政治安案件處理，從而健全公安機(jī)關(guān)的“行刑銜接”機(jī)制。
第二，2020年“行政案件程序規(guī)定”第65條“無法確定為刑事案件或者行政案件的，可以按照行政案件的程序辦理”的規(guī)定，應(yīng)修改為“無法確定為刑事案件或者行政案件的，先由公安機(jī)關(guān)按照行政案件程序辦理，在初查之后根據(jù)案件性質(zhì)再行決定”。這樣修改的理由是：
首先，該條規(guī)定與刑法理論以及司法解釋的規(guī)定相違背。成立行政犯的必要條件是行政不法前置，對(duì)于盜竊等侵犯財(cái)產(chǎn)類犯罪而言，也是以犯罪數(shù)額為入罪標(biāo)準(zhǔn)，因此，對(duì)案件性質(zhì)不明的，有必要設(shè)置行政處理程序作為緩沖，然后再進(jìn)行分類處理。沒有通過前置的行政執(zhí)法程序確認(rèn)是否構(gòu)成行政不法的，不應(yīng)啟動(dòng)刑事立案。
其次，即使按照現(xiàn)行立法的規(guī)定，2020年“行政案件程序規(guī)定”第65條與刑事訴訟法中規(guī)定的立案條件也是相違背的。如果所受理的案件不具備“有犯罪事實(shí)需要追究刑事責(zé)任”的立案標(biāo)準(zhǔn)，就不能啟動(dòng)刑事偵查。而該條規(guī)定賦予了公安機(jī)關(guān)程序選擇權(quán)：既可以作為刑事案件立案，也可以作為行政治安案件處理。這顯然違背了刑事訴訟法這一上位法的規(guī)定，同時(shí)也給公安機(jī)關(guān)通過刑事手段插手經(jīng)濟(jì)糾紛提供了依據(jù)：對(duì)于無法確定是刑事案件還是行政治安案件的案件，該條規(guī)定將程序選擇權(quán)交給公安機(jī)關(guān)，這樣公安人員借助刑事手段插手經(jīng)濟(jì)糾紛就有了規(guī)范上的依據(jù)。
再次，該條規(guī)定會(huì)對(duì)公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法效率和執(zhí)法權(quán)威造成負(fù)面影響。以盜竊罪為例，如果對(duì)涉嫌違法人員作刑事立案處理，在偵查中查明盜竊數(shù)額只有1900元，沒有達(dá)到通常規(guī)定的2000元的追訴標(biāo)準(zhǔn)，辦案人員只能撤銷刑事案件，改為行政治安案件進(jìn)行處理。對(duì)此，實(shí)踐操作中，公安人員按照流程至少要填寫四種表格：刑事立案報(bào)告表、破案呈批表、刑事案件撤案呈批表和行政案件立案呈批表。如此繁瑣的程序設(shè)置勢(shì)必會(huì)影響公安人員的辦案效率。同時(shí)，對(duì)于同一案件、同一違法嫌疑人，剛剛認(rèn)為其“有犯罪事實(shí)需要追究刑事責(zé)任”，馬上又更改為“沒有犯罪事實(shí)，不需要追究刑事責(zé)任”，顯然有損公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)威。
最后，將無法確定是刑事案件還是行政治安案件的案件，通過行政執(zhí)法程序中的初查予以處理，符合辦案過程中的認(rèn)識(shí)規(guī)律。從認(rèn)識(shí)論的角度看，公安人員在受理案件之初，顯然難以對(duì)行為次數(shù)、數(shù)額等影響社會(huì)危害性程度的要素作出精準(zhǔn)判斷。先期由初查調(diào)查核實(shí)，在明確案件性質(zhì)的前提下，再?zèng)Q定是適用行政執(zhí)法程序還是適用刑事訴訟程序，既有利于實(shí)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)“行刑”無縫銜接，也符合辦案過程中的認(rèn)識(shí)規(guī)律。
第三，深度融合和系統(tǒng)化公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的網(wǎng)絡(luò)辦案平臺(tái)，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)在辦案中的大引擎作用。近年來，最高人民檢察院、公安部分別建立了警務(wù)綜合應(yīng)用平臺(tái)、統(tǒng)一檢務(wù)業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，以發(fā)揮大數(shù)據(jù)在辦案中的大引擎作用。同時(shí)，最高人民檢察院、公安部還根據(jù)不同階段的工作重點(diǎn)推出了不同類型的業(yè)務(wù)應(yīng)用平臺(tái)。如2020年4月，最高人民檢察院發(fā)布了《關(guān)于在全國(guó)檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)上線運(yùn)行偵查監(jiān)督平臺(tái)的通知》，使全國(guó)檢察系統(tǒng)開展立案和偵查監(jiān)督有了統(tǒng)一的操作指引平臺(tái)。不過，公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)有待進(jìn)一步深度融合和系統(tǒng)化。
首先，系統(tǒng)化和細(xì)化公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的網(wǎng)絡(luò)辦案平臺(tái)。目前，從最高人民檢察院、公安部到地方各級(jí)檢察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)，既有統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，也有各自的數(shù)據(jù)辦案系統(tǒng)，在操作上缺乏統(tǒng)一性和規(guī)范性。因此，應(yīng)由最高人民檢察院、公安部統(tǒng)一牽頭，吸收各地公安機(jī)關(guān)和檢察院網(wǎng)絡(luò)辦案平臺(tái)的可資借鑒處，按照涉嫌違法犯罪的輕重程度，對(duì)應(yīng)各類行政犯的追訴標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置具體化的個(gè)案辦案指引，從程序和實(shí)體上統(tǒng)一規(guī)范全國(guó)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)，從而克服目前網(wǎng)絡(luò)辦案平臺(tái)相對(duì)零散的缺陷。
其次，互聯(lián)互通警務(wù)和檢務(wù)網(wǎng)絡(luò)辦案數(shù)據(jù)系統(tǒng)，促進(jìn)二者深度融合。全國(guó)各地檢察系統(tǒng)和公安機(jī)關(guān)雖然均已使用網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)系統(tǒng)辦理案件，但“在業(yè)務(wù)融合方面、數(shù)據(jù)互聯(lián)互通方面還有待于進(jìn)一步提高”。實(shí)踐中，有些地方的警務(wù)、檢務(wù)平臺(tái)還沒有互聯(lián)互通。如在刑事立案監(jiān)督實(shí)踐中，S省N縣檢察院和公安局探索出一套同步立案和偵查監(jiān)督機(jī)制，但由于縣檢察院和公安局沒有互聯(lián)互通網(wǎng)絡(luò)辦案系統(tǒng)，所以檢察院只能在公安局設(shè)立“刑事立案同步檢察監(jiān)督室”，并從專門負(fù)責(zé)偵查監(jiān)督部門抽調(diào)一名員額檢察官和檢察官助理來負(fù)責(zé)刑事立案和偵查的同步監(jiān)督。如此，檢察院往往難以全面、及時(shí)了解公安機(jī)關(guān)的辦案信息，也增加了工作量，影響檢察監(jiān)督效果的發(fā)揮。至于已經(jīng)互聯(lián)互通的公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)辦案平臺(tái)，則在數(shù)據(jù)分享、業(yè)務(wù)融合等方面存在拓展空間。筆者在廣東省人民檢察院調(diào)研了解到，該院加強(qiáng)了檢察院對(duì)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督，互聯(lián)互通與公安機(jī)關(guān)以及其他行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的網(wǎng)絡(luò)辦案平臺(tái)。對(duì)于各級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)作出的處罰決定，只要達(dá)到該類最高行政處罰標(biāo)準(zhǔn)80%幅度的，檢察院必須對(duì)行政執(zhí)法的程序和實(shí)體進(jìn)行審查，以確定是否存在“以罰代刑”“有案不移”等情況。但是，在具體的監(jiān)督實(shí)踐中，對(duì)于行政執(zhí)法中是否存在上述違規(guī)問題，尚未出現(xiàn)一起檢察監(jiān)督案例。
第四，按照比例原則的要求，提高公安機(jī)關(guān)實(shí)施行政執(zhí)法行為的標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置相對(duì)嚴(yán)苛的程序控制，加強(qiáng)檢察院對(duì)公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法程序的監(jiān)督。
首先，按照比例原則規(guī)范公安機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法行為。比例原則的“目的在選擇最小侵害之手段，以調(diào)和公益與私益，以維實(shí)質(zhì)正義”。根據(jù)比例原則，如果行為的危害性較小，公安機(jī)關(guān)可實(shí)施程序規(guī)制較為寬松的行政檢查、傳喚、留置盤問、治安拘留等行政執(zhí)法手段；如果行為的危害性較大，公安機(jī)關(guān)必須經(jīng)由嚴(yán)格的刑事訴訟程序控制，實(shí)施刑事搜查、拘傳、刑事拘留、逮捕等偵查行為。在證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)上，公安機(jī)關(guān)只要主觀上認(rèn)為可能涉嫌違法，即可采取留置盤問等手段；而刑事訴訟強(qiáng)制措施的實(shí)施，卻必須有一定的證據(jù)證明涉嫌犯罪才可實(shí)施。我國(guó)刑事訴訟法學(xué)界有學(xué)者提出應(yīng)在我國(guó)刑事程序中引入比例原則，而目前刑事訴訟法中還沒有明確規(guī)定比例原則。2016年修訂警察法時(shí)，草案稿中確立了權(quán)力行使適度原則（比例原則的另一種表述），而公安機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法和刑事偵查無疑均應(yīng)遵守警察法的規(guī)定，因此，從法律銜接的角度講，刑事訴訟法也應(yīng)明確規(guī)定比例原則。筆者認(rèn)為，對(duì)于公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法與刑事偵查失衡的問題，應(yīng)按照比例原則進(jìn)行規(guī)范。具體而言，對(duì)于公安機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法與刑事偵查行為，尤其是限制違法犯罪嫌疑人人身自由的強(qiáng)制措施，應(yīng)根據(jù)案件類型、社會(huì)危害性大小進(jìn)行區(qū)分，根據(jù)采取強(qiáng)制措施的時(shí)間長(zhǎng)短、程序控制、決定主體的權(quán)限、救濟(jì)方式等設(shè)置寬嚴(yán)適度的規(guī)范，以防止公安機(jī)關(guān)在執(zhí)法時(shí)對(duì)違法犯罪嫌疑人采取違反比例的不當(dāng)強(qiáng)制措施。
其次，強(qiáng)化檢察院對(duì)公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督。近年來，強(qiáng)化檢察院對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督，是深化檢察制度改革的重點(diǎn)內(nèi)容之一。各地檢察機(jī)關(guān)也紛紛建立“行刑銜接”網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，比如2005年2月上海市浦東新區(qū)人民檢察院首次開發(fā)了“行政執(zhí)法與刑事司法共享平臺(tái)”。上述嘗試獲得了最高人民檢察院的高度認(rèn)可，已經(jīng)在全國(guó)各地如雨后春筍般遍地開花。2018年7月，筆者在江蘇參加由最高人民檢察院組織的調(diào)研了解到，江蘇省無錫市新區(qū)人民檢察院設(shè)置了專門的辦公場(chǎng)地，通過數(shù)十部計(jì)算機(jī)聯(lián)通“行刑銜接”平臺(tái)，檢察人員對(duì)每個(gè)行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行全過程監(jiān)督。但目前各地檢察院的執(zhí)法監(jiān)督，主要針對(duì)環(huán)境保護(hù)、食品和藥品安全、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域的行政執(zhí)法活動(dòng)，對(duì)公安機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法活動(dòng)尚未予以足夠重視。例證之一就是，截至目前，尚無一起檢察院監(jiān)督公安機(jī)關(guān)違規(guī)行政執(zhí)法的典型案例。隨著初查被納入行政執(zhí)法程序，無疑須大力加強(qiáng)對(duì)公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督。筆者認(rèn)為，對(duì)公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督，應(yīng)成為深化檢察院行政執(zhí)法監(jiān)督的核心內(nèi)容。具體的舉措是，檢察院應(yīng)設(shè)置專人負(fù)責(zé)監(jiān)督公安機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法行為，通過警務(wù)和檢務(wù)綜合平臺(tái)實(shí)時(shí)監(jiān)控公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法案件的處理，尤其是受案之初拿捏不準(zhǔn)、可能構(gòu)成犯罪的行政治安案件；必須對(duì)行政執(zhí)法中的調(diào)查和強(qiáng)制措施進(jìn)行全過程監(jiān)督，并在平臺(tái)留痕，如此一來，在后續(xù)的偵查、起訴和審判階段審查取證的合法性時(shí)，就有了證據(jù)材料上的支撐。
第五，強(qiáng)化對(duì)公安機(jī)關(guān)刑事立案以及“行刑銜接”類案件的內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制。隨著初查被納入行政執(zhí)法程序，大多數(shù)行政犯將由行政執(zhí)法案件轉(zhuǎn)換而來。為了防止可能出現(xiàn)的“有案不移”“以罰代刑”等情況，應(yīng)強(qiáng)化對(duì)“行刑銜接”類案件的監(jiān)督機(jī)制。
首先，對(duì)于行政治安案件，如果公安機(jī)關(guān)作出的治安處罰決定達(dá)到了行政處罰最高標(biāo)準(zhǔn)的80%幅度，檢察院應(yīng)通過“行刑銜接”平臺(tái)進(jìn)行審查，以避免可能出現(xiàn)的“有案不移”“以罰代刑”等情況。雖然最高人民檢察院、公安部發(fā)布了刑事案件追訴標(biāo)準(zhǔn)，“但在司法實(shí)踐中最難掌握的就是行政罰與刑事罰二者的行為類型相同且需要量化評(píng)價(jià)判定時(shí)的競(jìng)合問題”。如果設(shè)定治安處罰幅度的界線，由檢察院通過行政執(zhí)法監(jiān)督的方式予以監(jiān)督，則是切實(shí)可行的。因單一行政違法行為被治安拘留達(dá)到12天的，數(shù)個(gè)行政違法行為合并被治安拘留達(dá)到16天的，檢察院應(yīng)通過“行刑銜接”平臺(tái)對(duì)此類案件進(jìn)行審查。若公安機(jī)關(guān)存在“以罰代刑”“有案不移”等情況，檢察院必須發(fā)出糾正違法通知書，并要求公安機(jī)關(guān)立即啟動(dòng)刑事偵查。
其次，完善對(duì)公安機(jī)關(guān)行政治安案件轉(zhuǎn)換為刑事案件的內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制。根據(jù)“刑事案件程序規(guī)定”的要求，公安機(jī)關(guān)將行政治安案件轉(zhuǎn)換為刑事案件立案，無須撤銷行政案件。實(shí)踐中通常由治安部門內(nèi)部甚至單獨(dú)一人決定即可。如此一來，個(gè)別公安人員可能會(huì)利用立案操作上的漏洞，進(jìn)行權(quán)力尋租。對(duì)于違規(guī)將行政治安案件轉(zhuǎn)換為刑事案件的，2010年《最高人民法院、公安部關(guān)于刑事立案監(jiān)督有關(guān)問題的規(guī)定（試行）》第2條明確指出：“刑事立案監(jiān)督應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持監(jiān)督與配合相統(tǒng)一，人民檢察院法律監(jiān)督與公安機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督相結(jié)合”。據(jù)此，有關(guān)規(guī)定均應(yīng)調(diào)整：（1）修改2018年刑事訴訟法第113條，增加規(guī)定：“人民檢察院認(rèn)為公安機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)偵查的，應(yīng)當(dāng)通知公安機(jī)關(guān)，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)書面說明偵查的理由。檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為理由不成立的，應(yīng)當(dāng)通知公安機(jī)關(guān)撤銷案件，公安機(jī)關(guān)必須撤銷案件。”這樣可以在一定程度上解決公安機(jī)關(guān)違規(guī)行使偵查權(quán)的問題。（2）增加法制部門審查行政治安案件轉(zhuǎn)換為刑事案件立案的環(huán)節(jié)。對(duì)于公安機(jī)關(guān)治安部門將行政治安案件轉(zhuǎn)換為刑事案件的，必須將啟動(dòng)偵查的相關(guān)證據(jù)材料和法律理由報(bào)送公安機(jī)關(guān)的法制部門，由其審查批準(zhǔn)。（3）對(duì)于公安機(jī)關(guān)將行政治安案件轉(zhuǎn)換至刑事偵查程序的，檢察院必須通過互聯(lián)互通的網(wǎng)絡(luò)辦案平臺(tái)，審查相關(guān)證據(jù)事實(shí)及法律理由，以判斷公安機(jī)關(guān)是否存在違規(guī)偵查的情況。
第六，規(guī)范行政證據(jù)轉(zhuǎn)換為刑事證據(jù)的制約機(jī)制。筆者檢索北大法寶案例數(shù)據(jù)庫(kù)顯示，公安機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法程序中收集證據(jù)的案件共33起，在刑事訴訟中無一起實(shí)物證據(jù)被排除適用的案件；對(duì)于違法嫌疑人陳述和申辯、被侵害人陳述和其他證人證言，一審中被采信的占34.1%，若案件提起上訴或抗訴，二審法院采信的比例為36.3%。顯然，一旦將初查納入行政執(zhí)法程序，行政證據(jù)在刑事訴訟中的使用必將激增。為了防止公安機(jī)關(guān)以行政執(zhí)法程序替代刑事偵查取證，應(yīng)規(guī)范行政證據(jù)轉(zhuǎn)換為刑事證據(jù)的制約機(jī)制。
首先，明確限定行政證據(jù)轉(zhuǎn)換為刑事證據(jù)的種類范圍，取消“等”這一可作歧義性解釋的表述。刑事訴訟法規(guī)定的行政證據(jù)轉(zhuǎn)換為刑事證據(jù)的種類范圍是：物證、書證、視聽資料、電子證據(jù)等。對(duì)于“等”字的理解，立法者的原意是僅限于實(shí)物證據(jù)，如全國(guó)人大常委會(huì)法工委原副主任郎勝就指出：該款的范圍限定在上述四種實(shí)物證據(jù)，不包括證言證人等言詞證據(jù)。除2012年《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)刑事訴訟法〉的解釋》（以下簡(jiǎn)稱“刑事訴訟法解釋”）第65條與刑事訴訟法的規(guī)定保持一致以外，“刑事案件程序規(guī)定”和2012年《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》均作了擴(kuò)張解釋，其范圍涵蓋鑒定意見甚至證人證言等言詞證據(jù)。筆者認(rèn)為，對(duì)于行政證據(jù)在刑事訴訟中使用的種類范圍，任何司法解釋以及行政規(guī)章的規(guī)定，都必須與刑事訴訟法及其立法本意保持一致，因此，2018年刑事訴訟法第54條第2款中的“等”字應(yīng)予取消。同時(shí)修改“刑事案件程序規(guī)定”和2019年《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》中的相關(guān)內(nèi)容，禁止刑事審判實(shí)踐采信行政執(zhí)法程序中收集的言詞證據(jù)。
其次，明確規(guī)定在刑事訴訟中使用行政證據(jù)時(shí)，應(yīng)受非法證據(jù)排除規(guī)則的約束。對(duì)于行政證據(jù)在刑事訴訟中的使用，2012年“刑事訴訟法解釋”第65條規(guī)定，只要“收集程序符合有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定”即可。對(duì)于該規(guī)定的含義，最高人民法院原副院長(zhǎng)江必新指出：行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法和查辦案件過程中，尚不知曉所處理的案件是否達(dá)到犯罪程度、是否會(huì)進(jìn)入刑事訴訟程序，因此，無法也不應(yīng)適用刑事訴訟法的規(guī)定，只能按照法律、行政法規(guī)中關(guān)于行政執(zhí)法與查辦行政案件的相關(guān)規(guī)定。刑事訴訟法學(xué)界的主流觀點(diǎn)與此一致：“既然證據(jù)銜接規(guī)范的目的是要認(rèn)可依照行政法律、法規(guī)收集的行政證據(jù)與刑事證據(jù)之間的某些差異，就不能再以刑事證據(jù)的嚴(yán)格要求去審視這些特定的行政證據(jù)，而應(yīng)當(dāng)依照行政法律、法規(guī)的規(guī)定對(duì)行政證據(jù)的合法性進(jìn)行判斷�！�
筆者認(rèn)為，上述觀點(diǎn)及其理由是站不住腳的。
首先，從刑事訴訟的基本法理講，非法證據(jù)排除規(guī)則不僅調(diào)整偵查程序中的取證行為，而且適用于進(jìn)入刑事審判程序的所有證據(jù)。有學(xué)者指出，“刑事訴訟法對(duì)于偵查程序的規(guī)定雖然較為詳細(xì)，但在涉及兩法銜接問題、技術(shù)偵查問題以及非法證據(jù)排除規(guī)則上均缺乏警察權(quán)的整體性設(shè)計(jì)，而留下了大量的法律空缺�！痹谛姓C據(jù)與刑事證據(jù)的銜接上，行政證據(jù)不受非法證據(jù)排除規(guī)則的約束，這顯然是最大的“法律空缺”。因?yàn)閺膰?yán)格意義上講，“行、刑證據(jù)銜接歸根到底是一個(gè)刑事訴訟法問題。因此，行政證據(jù)在刑事訴訟中的使用必須嚴(yán)格依照正當(dāng)刑事法律程序的要求�！�
其次，上述觀點(diǎn)勢(shì)必造成實(shí)踐中大量以簡(jiǎn)便易行的行政執(zhí)法程序替代刑事偵查，從而虛置非法證據(jù)排除規(guī)則的情況出現(xiàn)。前文提及的審判實(shí)踐實(shí)證數(shù)據(jù)即可印證這一點(diǎn)。雖然行政證據(jù)和刑事證據(jù)有各自的取證規(guī)范和證據(jù)規(guī)則，但若不以刑事程序的標(biāo)準(zhǔn)審查行政證據(jù)的合法性，勢(shì)必導(dǎo)致實(shí)踐中大量行政取證程序規(guī)避刑事訴訟程序的情況出現(xiàn)。
最后，對(duì)行政證據(jù)適用非法證據(jù)排除規(guī)則，既借鑒了其他國(guó)家和地區(qū)的通行做法，也吸收了監(jiān)察法的有益經(jīng)驗(yàn)。對(duì)于行政執(zhí)法證據(jù)在刑事訴訟中的使用，雖然其他國(guó)家和地區(qū)在具體規(guī)定上存在一些細(xì)微差別，但在大多數(shù)情況下還是要受非法證據(jù)排除規(guī)則的約束。雖然監(jiān)察委員會(huì)不屬于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，但監(jiān)察法第33條的規(guī)定值得借鑒。監(jiān)察法不僅規(guī)定監(jiān)察人員在調(diào)查職務(wù)犯罪時(shí)要遵循嚴(yán)格程序，甚至這種程序控制比刑事訴訟更為嚴(yán)格，而且監(jiān)察法第33條明確指出：監(jiān)察機(jī)關(guān)收集的證據(jù)在刑事訴訟中使用時(shí)，如果是非法取證所得證據(jù)，應(yīng)當(dāng)予以排除。
結(jié)語(yǔ)
任何關(guān)于初查制度的探討，必須堅(jiān)持兩個(gè)基本前提：一是初查的改革必須從中國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情出發(fā)。初查制度之所以在我國(guó)長(zhǎng)期存在，既有歷史原因更有現(xiàn)實(shí)需求。雖然初查在公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法實(shí)踐中存在一些不足，但初查制度的改革不能照搬西方理論，只能立足于我國(guó)公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法現(xiàn)狀。域外警察執(zhí)法權(quán)與偵查權(quán)的理論，對(duì)完善初查制度并無太大的借鑒意義。二是初查的制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持體系化研究。雖然初查表面上只是公安機(jī)關(guān)的一項(xiàng)具體制度，但該制度涵蓋公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法權(quán)和刑事司法權(quán)兩大基本權(quán)能，涉及行政執(zhí)法和刑事司法兩大領(lǐng)域，因此，改革初查制度應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持整體謀劃、統(tǒng)籌兼顧的體系性研究。本文開宗明義將初查明確定性為公安機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法權(quán)，即是出于體系性研究的考慮。
2021年1月中共中央印發(fā)的《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》指出：“健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制，全面推進(jìn)‘兩法銜接’信息平臺(tái)建設(shè)和應(yīng)用”，是“深化行政執(zhí)法體制改革，統(tǒng)籌配置行政執(zhí)法職能和執(zhí)法資源”的七大任務(wù)之一；改革的時(shí)間節(jié)點(diǎn)和總體框架已經(jīng)明確。筆者認(rèn)為，將初查納入行政執(zhí)法程序的構(gòu)想是有立法、執(zhí)法實(shí)踐和法理支撐的，也能夠契合法治國(guó)家建設(shè)的整體需求，是“健全行政執(zhí)法和刑事司法的銜接機(jī)制”的突破口。
【作者】張澤濤（廣州大學(xué)法學(xué)院教授）