□在行政公益訴訟法治實(shí)踐中，公益訴訟的制度優(yōu)勢(shì)越來(lái)越明顯，同時(shí)行政公益訴訟在法治國(guó)家建設(shè)中也有著不可低估的作用。一定意義上講，它彌補(bǔ)了我國(guó)法治建設(shè)和制度構(gòu)型中的某些短板，通過(guò)公益訴訟對(duì)這些短板作了必要的矯正和補(bǔ)足。
□行政公益訴訟通過(guò)較為合理的制度設(shè)計(jì)將行政不作為置于法治機(jī)制之下，通過(guò)行政公益訴訟這樣的制度使行政不作為已經(jīng)不是公法中的真空問(wèn)題，不是公法中的法外之地，這是公益訴訟對(duì)法治短板補(bǔ)足中最為重要的方面。
行政公益訴訟制度在行政訴訟法中的確立具有非常重要的法治價(jià)值，它重新確立了檢察權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系，確立了司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系等。在行政公益訴訟法治實(shí)踐中，公益訴訟的制度優(yōu)勢(shì)越來(lái)越明顯，同時(shí)行政公益訴訟在法治國(guó)家建設(shè)中也有著不可低估的作用。一定意義上講，它彌補(bǔ)了我國(guó)法治建設(shè)和制度構(gòu)型中的某些短板，通過(guò)公益訴訟對(duì)這些短板作了必要的矯正和補(bǔ)足。
行政公益訴訟對(duì)行政不作為矯正的補(bǔ)足
行政不作為，就是指行政主體在履行行政職能和行政執(zhí)法中疏于對(duì)行政事務(wù)的管理，疏于對(duì)行政秩序的維護(hù)，甚至疏于對(duì)違法行為的矯正等。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，我國(guó)在對(duì)違法行政行為和濫用職權(quán)行為的法治矯正和責(zé)任追究中有一系列制度，有一系列法治保障手段。但是，對(duì)行政不作為的矯正則存在一定短板，這便導(dǎo)致了在行政法治實(shí)踐中有的行政主體得過(guò)且過(guò)，在職能履行中尤其是在行政相對(duì)人權(quán)利的保護(hù)中常常睜一只眼閉一只眼。由于對(duì)行政不作為還沒(méi)有一套嚴(yán)格的法律矯正制度，在我國(guó)行政程序法尚未制定的情形下，這個(gè)缺失尚難以有效彌補(bǔ)。
行政公益訴訟賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政行為的監(jiān)督，包括對(duì)行政行為的事前監(jiān)督、對(duì)行政職能與行政過(guò)程關(guān)系的監(jiān)督等，這便在一定程度和范圍內(nèi)將行政主體的不作為納入監(jiān)督范圍。事實(shí)上，近年來(lái)諸多行政公益訴訟案件針對(duì)的就是行政主體的不作為，尤其在環(huán)境公益訴訟中此類(lèi)案件所占的比重更大。因此，可以肯定地講，行政公益訴訟有效補(bǔ)足了對(duì)行政不作為的矯正，對(duì)行政主體不作為的監(jiān)督成為行政公益訴訟中特定的案件形態(tài)。深而論之，行政公益訴訟通過(guò)較為合理的制度設(shè)計(jì)將行政不作為置于法治機(jī)制之下，通過(guò)行政公益訴訟這樣的制度使行政不作為已經(jīng)不是公法中的真空問(wèn)題，不是公法中的法外之地，這是公益訴訟對(duì)法治短板補(bǔ)足中最為重要的方面。
行政公益訴訟對(duì)社會(huì)新問(wèn)題司法介入的補(bǔ)足
進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)的社會(huì)主要矛盾發(fā)生了變化，已經(jīng)超越了傳統(tǒng)上人民的物質(zhì)文化需要與落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾而表現(xiàn)為人民群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。新的社會(huì)主要矛盾是會(huì)以一定的客觀形式表現(xiàn)出來(lái)的，新的社會(huì)主要矛盾產(chǎn)生的根源之一也表現(xiàn)為管理和治理中所存在的不平衡與不充分。進(jìn)一步講，面對(duì)這樣的不平衡和不充分，隨著社會(huì)公眾認(rèn)知和需求的大幅提升，在復(fù)雜的社會(huì)主要矛盾中會(huì)涌現(xiàn)出一系列新的社會(huì)問(wèn)題，而且這些新問(wèn)題的社會(huì)關(guān)注度也極高。
行政公益訴訟相當(dāng)一部分就是針對(duì)在解決新問(wèn)題中行政主體履職不夠或者不充分的情形，如生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全監(jiān)管、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)等領(lǐng)域的職能履行方面存在的問(wèn)題。行政主體最近還產(chǎn)生一些新的職能范疇，如教育資源分配的職能范疇，公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)的職能范疇等，行政系統(tǒng)的這些職能社會(huì)關(guān)注度極高，諸多熱點(diǎn)社會(huì)問(wèn)題都存在于這些范疇之中。疫情期間社會(huì)公眾所關(guān)注的行政主體采取的防疫措施，所關(guān)注的行政主體對(duì)公眾權(quán)利的限縮等都是熱點(diǎn)問(wèn)題。而在環(huán)境資源保護(hù)中，一些企業(yè)只追求經(jīng)濟(jì)效益而忽視環(huán)境影響也常常引起普遍的社會(huì)關(guān)注。
行政公益訴訟制度構(gòu)建之前，社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題通常是由行政主體介入的，公眾所關(guān)注的是行政權(quán)應(yīng)對(duì)這些問(wèn)題的態(tài)度，應(yīng)對(duì)這些問(wèn)題的方式和方法等。而公益訴訟制度建立以后，這些新的社會(huì)問(wèn)題已經(jīng)不僅僅是行政權(quán)范疇的問(wèn)題，通過(guò)公益訴訟使這些社會(huì)關(guān)注度提升，一些逾越法律紅線的問(wèn)題便自然而然地成為司法問(wèn)題。這是我國(guó)司法制度的一個(gè)巨大進(jìn)步，首先檢察機(jī)關(guān)可以介入到這些社會(huì)新問(wèn)題之中，其次法院也可以通過(guò)在行政公益訴訟中行使審判權(quán)介入到這些新問(wèn)題的解決之中。這樣的變化使社會(huì)新問(wèn)題的處理進(jìn)入了一種雙軌制，就是由原來(lái)的行政單一處置變成了現(xiàn)在的行政與司法共同處置的新的格局。更為重要的是，新的社會(huì)問(wèn)題走司法處置的軌道是一國(guó)法治質(zhì)量的佐證，是一國(guó)法治體系應(yīng)對(duì)社會(huì)問(wèn)題有效化的佐證，因?yàn)樗痉?quán)被認(rèn)為是解決社會(huì)問(wèn)題的最后一道防線，而行政公益訴訟非常好地補(bǔ)足了司法介入社會(huì)新問(wèn)題這一短板。
行政公益訴訟對(duì)司法審查周延化的補(bǔ)足
一般來(lái)講，司法審查僅指司法對(duì)行政行為的審查，也即狹義的司法審查，而且其也是在不斷發(fā)展和完善之中。修改前的行政訴訟法在狹義司法審查中也作了非常多的條件限制，如司法機(jī)關(guān)還不可以對(duì)抽象行政行為進(jìn)行審查。而2014年行政訴訟法修改時(shí)拓寬了司法機(jī)關(guān)對(duì)行政行為審查的范圍。但要說(shuō)的是，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)的司法審查往往僅以法院對(duì)行政行為的審查為內(nèi)涵。筆者認(rèn)為，這樣的司法審查是不夠周延的，其制度構(gòu)型是不夠完善的。
行政公益訴訟制度建立以后，檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中如果發(fā)現(xiàn)行政主體的行政行為有違法的情形，有不作為的情形，行政主體的行政行為的不當(dāng)行使導(dǎo)致國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益遭到侵害，檢察機(jī)關(guān)便可以向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，通過(guò)檢察建議督促行政主體履行法定職責(zé)。若行政主體沒(méi)有依檢察建議履行法定職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)便有權(quán)向法院提起訴訟。這實(shí)質(zhì)上使檢察機(jī)關(guān)在行政行為面前有了非常大的主動(dòng)性，第一個(gè)主動(dòng)性就是有權(quán)建議行政主體糾正自己的違法行為，有權(quán)建議行政主體履行行政管理職能；第二個(gè)主動(dòng)性便是將行政主體告上法庭。檢察機(jī)關(guān)的這兩種行為都是司法行為，這就改變了我國(guó)傳統(tǒng)司法審查中僅由法院唱獨(dú)角戲的狀況。當(dāng)下司法對(duì)行政行為的審查則由法院和檢察機(jī)關(guān)唱同臺(tái)戲，這非常大地拓展了司法審查的概念。
基于此，行政公益訴訟是對(duì)我國(guó)司法審查概念在新的歷史時(shí)代下的新闡釋?zhuān)碌乃痉▽彶楦拍钤谖覈?guó)憲法語(yǔ)境下，在我國(guó)法治體系的語(yǔ)境下越來(lái)越周延。一定意義上講，司法審查概念的周延化提升了我國(guó)的法治文明，也是我國(guó)多年來(lái)司法改革所積累的經(jīng)驗(yàn)，所取得的成果。這個(gè)短板的補(bǔ)足必然在我國(guó)法治建設(shè)的歷史上有非常高的地位。
行政公益訴訟對(duì)法治建設(shè)連接機(jī)制的補(bǔ)足
全面推進(jìn)依法治國(guó)，必須堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)一體建設(shè)。所謂法治國(guó)家就是指依法治國(guó)建設(shè)中的諸方面和諸環(huán)節(jié)，它是我國(guó)依法治國(guó)建設(shè)的最高境界或者最理想境界。而法治社會(huì)則是指通過(guò)法律調(diào)控社會(huì)系統(tǒng)和社會(huì)機(jī)制，我國(guó)關(guān)于法治社會(huì)建設(shè)已經(jīng)有了系統(tǒng)規(guī)定，并且使每一個(gè)方面都有實(shí)實(shí)在在的內(nèi)容，實(shí)實(shí)在在的規(guī)范體系和實(shí)實(shí)在在的具體要求。法治社會(huì)是依法治國(guó)中的基礎(chǔ)，很難想象沒(méi)有法治社會(huì)作為基礎(chǔ)會(huì)實(shí)現(xiàn)真正意義上的法治國(guó)家。而法治政府則是依法治國(guó)中承上啟下的因素，所謂啟下就是通過(guò)法治政府建設(shè)引領(lǐng)法治社會(huì)建設(shè)。事實(shí)上，我國(guó)在法治社會(huì)建設(shè)的規(guī)劃中對(duì)法治政府所發(fā)揮的作用和功能作了非常好的規(guī)定和表述，賦予行政系統(tǒng)在法治政府建設(shè)中一系列的職責(zé)和義務(wù)；所謂承上就是通過(guò)法治政府的建設(shè)使法治國(guó)家的建設(shè)能夠落到實(shí)處。這三個(gè)方面是一個(gè)三位一體的關(guān)系，它們分屬于三個(gè)不同的范疇，三個(gè)不同的環(huán)節(jié)，但它們是一個(gè)整體并且共同存在于依法治國(guó)之中，三者之間只有通過(guò)一定的機(jī)制予以連接才能夠有所貫通，才能夠互相補(bǔ)充和互相支持。
當(dāng)然將三者連接起來(lái)的機(jī)制可以有很多方面，如通過(guò)強(qiáng)化憲法的引領(lǐng)，通過(guò)強(qiáng)化法治的實(shí)施，通過(guò)強(qiáng)化全民守法等都可以很好地處理三者之間的關(guān)系，而行政公益訴訟則是連接三者的無(wú)法復(fù)制和無(wú)法替代的制度。行政公益訴訟的制度設(shè)計(jì)中以社會(huì)問(wèn)題為基點(diǎn)，如生態(tài)環(huán)境保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、食品藥品安全等領(lǐng)域出現(xiàn)的新問(wèn)題，這些都是法治社會(huì)范疇的內(nèi)容。行政公益訴訟的對(duì)象是行政主體，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)行政主體行使檢察建議權(quán)，通過(guò)行使起訴權(quán)將行政主體置于法治監(jiān)督和司法審查的對(duì)象和視野之下，這體現(xiàn)了法治政府建設(shè)的內(nèi)容。而檢察機(jī)關(guān)和法院通過(guò)共同行使國(guó)家司法權(quán)則充分體現(xiàn)了法治國(guó)家建設(shè)的內(nèi)涵。行政公益訴訟制度的微妙性就體現(xiàn)在這里，它是一種非常好的機(jī)制，將法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)通過(guò)技術(shù)手段聯(lián)系在一起，使法治建設(shè)中的三個(gè)范疇沒(méi)有割裂，沒(méi)有自說(shuō)自話。在我國(guó)新時(shí)代的法治體系建設(shè)中，這種帶有強(qiáng)烈技術(shù)色彩的法治機(jī)制恰恰體現(xiàn)了我國(guó)新時(shí)代法治建設(shè)精神。
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