內容提要：中國退休制度在剛柔相濟之把握、平等性之追求、權利塑造和法治化等方面，存在著整體性制度缺陷，不能因循守舊、慣性發(fā)展、零敲碎打，必須做出全面的反思與檢討、整體性的改革與變革、系統(tǒng)性的頂層設計與完善。整體改革乃制度構造與關涉的邏輯要求、時代發(fā)展與社會變容的現(xiàn)實回應、克服制度整體缺陷的必為之舉，通過整體改革的理念塑造和綜合施策，構建回應經濟社會變容、體現(xiàn)公平效率價值的中國特色退休制度。
關鍵詞：退休制度；整體改革；退休權；遲延退休；彈性退休
一、整體改革：問題的提出
退休，乃個體要面對的生活常態(tài)，社會需要正確對待的群體現(xiàn)象，國家應認真處理的公共政策和制度安排，這關系到國計民生與社會和諧穩(wěn)定。兼容退（退職）與養(yǎng)（待遇）雙重意蘊的現(xiàn)代退休制度，肇始于19世紀末，與社會保障制度同步確立與展開。退休作為文明的制度供給，在國家經濟社會生活中扮演著重要的角色，不僅決定著人力資源的利用效率和社會分配公正等重大問題，也深受經濟、社會、法律諸多因素（經濟轉型、人口結構變化、民生福祉、人權保障等）的影響和制約，并對這些因素產生廣泛而深刻的反作用。各國因政治、經濟、社會體制、機制的差異及其變遷，應該也必須構建適合本國國情、行之有效的退休制度，并與時俱進地對其進行調適與優(yōu)化。放眼國內外，退休及其制度安排的改革與完善作為經濟學、社會學、法學等學科共同的關注領域，成為典型的具有跨學科性質和意義的研究對象和學術主題。從研究規(guī)模和成果來看，法學研究遠不及經濟學和社會學廣泛而深入，應予以強化。但不同于學科視野中的退休，其展現(xiàn)和關注的側重點是不同的。經濟學更為關注作為一種行為的退休，對其進行經濟學分析，甚至形成了一種“退休經濟學”。社會學則將其作為一種社會現(xiàn)象加以把握和認識，研究其社會影響及其制約因素，同時也在精神層面把握和認知退休，致力于塑造“退休精神”或“退休文化”。與此不同，法學視野中的退休則更為關注其作為法律事實對法律關系的影響和作為權利義務型塑法律制度的功能，即退休的制度安排及其有效運行問題。僅就法學研究而言，更習慣或傾向于關注退休制度的若干重要的方面，如退休年齡設定與調適、退休金改革等問題，特別是對養(yǎng)老金改革問題更為關注。近些年來，國內一些憲法學者也開始探討退休權的憲法保障和退休制度的合憲性問題，而社會法學者則更為關注遲延退休問題和退休金請求權的實現(xiàn)與救濟問題，形成了某些學術熱點與前沿地帶。但將退休制度作為一個體系嚴謹、邏輯自洽、構造復雜、因素多元的制度整體來把握和認知，特別是探尋其制度變革的應然圖景、規(guī)則設計及其立法方略之考量，則尚屬不足。
中國退休制度的主干內容形成于20世紀五六十年代，其間雖經過數(shù)次局部調整，但基本內容與旨趣并未發(fā)生整體性的變化�？陀^而言，中國退休制度在剛柔相濟之把握、平等性之追求、權利塑造和法治化等方面尚存在著不可忽視的制度缺陷與諸多不適。特別是經過改革開放40年的經濟社會大發(fā)展、大繁榮，中國經濟體量大幅提升，體制機制深刻變革，人口老齡化日益加劇，人權保障不斷強化，“民生”“和諧”“小康”等社會訴求日漸彰揚并多重變奏為當代中國的時代主旋律。在此時代背景下，中國退休制度不能獨善其身、故步自封、因循守舊、零敲碎打、慣性發(fā)展，必須做出全面的反思與檢討、整體性的改革與變革、系統(tǒng)性的頂層設計與完善。同時，應該以整體改革為契機，淡化退休安排的政策色彩，強化其法治化成分，并將《憲法》關于退休制度之原則性規(guī)定具體化為較高層次、體系健全的退休立法的制度安排。
二、整體改革：制度構造與關涉的邏輯要求
任何法律制度都是由具體制度要素所構成的規(guī)則體系，退休制度亦然。有學者就此分析道：“退休權是退休制度的權利基礎，退休金給付是退休制度的關鍵環(huán)節(jié)，退休年齡是確定退休金給付的前提，也是退休權實現(xiàn)的時間節(jié)點�！痹诟鼮閷挿旱囊饬x上，一項完整的法律制度應由主體、權義、保障與救濟等內容構造而成。就退休制度而論，主體范圍、條件待遇、權利義務、保障救濟皆為廣義的退休制度之內容。首先，必須明確退休主體及其范圍問題。退休是作為個體的勞動者退出職業(yè)勞動領域并享受相應待遇的制度安排，涉及多元主體，包括權利主體、義務主體和服務監(jiān)督主體。其中的權利主體，即享有退休權的勞動者；義務主體，即負有繳費義務的單位和個人；服務監(jiān)督主體，即社保經辦機構及其監(jiān)督管理部門。在這些主體當中，享有退休權的勞動者最為關鍵，其角色定位與范圍厘定是核心問題。根據(jù)憲法規(guī)定，中華人民共和國公民都享有退休的權利，但是那些未從事職業(yè)勞動的公民沒有退職的前提和必要，所以不存在嚴格意義上的退職問題，只是考量其何時可以享受養(yǎng)老保險待遇的問題而已�；诖耍阶鳛閼椃ɑ緳嗬墓裢诵輽啾Ｕ现远貧w部門法的勞動者退休權的實現(xiàn)層面，則所謂的退休權主體應該也只能是從事職業(yè)勞動的勞動者，包括公共雇傭的勞動者（公務人員）和私人雇傭的勞動者（單位職工）。其他享有退休基本權的公民，只有憲法層面的退休權而無部門法上的退休權，即不存在實然的退休問題，而只是養(yǎng)老保險權的實現(xiàn)問題，這些公民可以通過城市居民養(yǎng)老保險和農村養(yǎng)老保險提供養(yǎng)老的制度保障。據(jù)此也可以辨析和厘定退休與養(yǎng)老、退休金與養(yǎng)老金的概念關系和制度交集。其次，應準確設定退休條件。退休條件是退休制度的核心要素，但不是全部內容。梳理退休制度改革的研究成果和相關著述發(fā)現(xiàn)，一般都將關注點集中在退休條件，特別是退休年齡方面，以實現(xiàn)“遲延”和“彈性”為目標。不論是正在推行的漸進性遲延退休，抑或是作為特殊形態(tài)的諸種提前退休，都是圍繞退休年齡來做文章求變革。基于體系論和整體觀加以反思，退休制度改革及其學理探究高度關注一般退休制度的退休條件，特別是退休年齡要素，力求有所突破有所作為，實屬當然而必要，但不能忽視待遇、權利等其他制度要素以及作為特殊退休制度的特別要素（健康狀況、工作年限）的變革優(yōu)化之需求。其實，即便是退休條件，除了退休年齡這個核心條件外，尚包括繳費年限和退休申請等條件要素，需要予以通盤考量。再次，需要科學設置退休權義（權利和義務）規(guī)則。退休到底是權利還是義務？這是一個法哲學層面的追問，需要進行專題探究和形上解答。其實，退休是權利還是義務，取決于選擇什么樣的制度模式和規(guī)則設計，也受制于個體的制度評價和感受。例如，如果退休年齡和待遇較低而制度剛性強，則退休作為義務的特征及其主體感受就會更為強烈。相反，如果退休待遇較高，年齡設計較為彈性，則退休的權利屬性及其主體感知則更加明顯。所以，對退休是權利抑或義務的追問，無法擇一回答、一概而論。著眼于退休的強制性則凸顯義務面向，相對于退休的自愿選擇性和待遇主張，則權利屬性更為昭然。應然的制度追求是通過退休年齡的彈性設計與合理調適、退休待遇的動態(tài)提高、繳費與請領訴求的保障強化，豐盈和凸顯退休作為權利的制度特征和概念意蘊。整體而言，在當下這個權利的時代，現(xiàn)代社會保障制度與傳統(tǒng)濟貧慈善活動最大的不同在于前者賦予了公民可訴性的公法權利，即所謂“公法上請求權”。退休雖然既是權利也是義務，但更應該關注和強化其權利面向，特別是應將確保兩大請求權（繳費請求權和退休金給付請求權）實現(xiàn)作為制度改革完善的核心任務，退休制度的改革也應該以此為目標追求。最后，還需提供完備的權利保障與救濟機制。在前述兩大請求權中，繳費請求權作為期待請求權是產生退休金給付請求權的前提和基礎，只有足額繳費并達到一定的年限，未來的退休金給付請求權才能生成與實現(xiàn)。2019年，我國變革了養(yǎng)老保險費征繳模式，改由稅務部門統(tǒng)一征繳。但這還不是真正意義上的“費改稅”，還沒有實現(xiàn)“繳費”到“繳稅”的實質性變革。倘若實現(xiàn)真正意義上的稅費改革，那么繳費請求權的客觀基礎也就不存在了。繳稅作為一種公法義務，其不會產生也不依賴于勞動者的請求權。按照現(xiàn)行救濟制度及其實操，此種期待請求權的救濟是通過勞動爭議解決路徑實現(xiàn)的。與此不同，退休金給付請求權的救濟是通過民事爭議解決路徑完成的。這是救濟機制的實然安排，也是契合勞動法理的分別救濟路徑。值得特別指出的是，在上述兩大請求權救濟機制之外，還存在著一種救濟機制的可能運用，應該引起足夠的重視。由繳費等籌資渠道形成的養(yǎng)老保險基金是退休金（養(yǎng)老金）給付請求權實現(xiàn)的物質基礎和保障，如果該基金存在風險和不安全因素，將會危及全體或者群體退休者的退休權益之實現(xiàn)。由于難免會受到“搭便車”心理之驅使以及維權成本之考量，個體就此往往不愿或不能啟動常規(guī)的救濟機制來維護全體或者群體的共同利益。這種情況下，公益訴訟就有了用武之地，這是公益訴訟適用于社會權救濟的一個典型領域。因為“在社會權的構造和譜系中，某些社會權益如職業(yè)安全權、社會保險權等，一般情況下都具有權益受眾的廣泛性和法益性質上的公益性，將侵犯這些社會權的行為納入公益訴訟的適用范圍，具有無可否認的必要性”�？偠灾鲜鐾诵輽嗳缶葷鷻C制都應該確保充分發(fā)揮作用，也應將它們置于“整體觀”之下進行一體考量，尋求完善之策。
在完成對退休制度構造的本體解析和多元考察之后，還應繼續(xù)探尋在退休制度本體構造之外的退休制度與其他制度之間的邏輯關涉關系，以進一步證成我國退休制度應謀求整體改革與制度完善之命題主張�？疾焱诵葜贫鹊年P涉制度及其邏輯關系，宜于區(qū)分為直接關涉與間接關涉。其中，直接關涉是指前涉于勞動關系終止，無固定期限合同的訂立、終止等制度規(guī)則，后攝于養(yǎng)老保障和老年照護保險等。退休作為一種法律事實，是導致勞動法律關系終止的重要法律行為。事實勞動法律關系終止于退休，不定期勞動合同也因勞動者退休而終止。在此意義上，所謂的不定期（無固定期限）勞動合同也并非沒有期限，其雖然沒有約定退休之前的終止期限，但是相對于退休這個絕對的退職期限而言，實質上仍是有期限的合同。退休年齡及其退職權行使除了具有為勞動關系畫上終止符的意義之外，也具有為勞動合同解除施加某些限縮條件的參照對象之價值。退休制度的后攝是指勞動者退休之后將開啟以退休金為經濟保障的退休生活，該退休金也作為養(yǎng)老金的構成部分擔當著養(yǎng)老保障的功能。但是退休者的養(yǎng)老保障除了退休金、年金之外，還有其他諸如免費交通、免費診療、免費康養(yǎng)等老年福利。退休之后，這些具有養(yǎng)老保障的福利和康養(yǎng)計劃啟動，與退休金、年金、商業(yè)儲蓄與保險金等保障相結合，構成多元化養(yǎng)老保障機制。特別是老年福利制度措施尤其應該加以完善并強化其實現(xiàn)，因為“在實現(xiàn)福利的給付義務和分享權利的功能中，只有當國家采取某種積極措施的條件下，個體公民才能夠真正實現(xiàn)其自由狀態(tài)”。此外，當退休者達至人生暮年，喪失生活自理能力，需由他人照護時，長期照護保險這種新型的社會保險機制就應發(fā)揮現(xiàn)實保障功能，以確保暮年生活的安全與自尊。
與直接關涉有所不同，退休制度的間接關涉是指雖與退休制度無直接關聯(lián)，卻與其存在相互影響關系的、制約著退休制度的變革及其走向的諸多社會因素和問題，諸如就業(yè)問題、社保承受能力、退休再就業(yè)問題等。首先，退休制度安排及其養(yǎng)老保險政策與就業(yè)問題關系密切，在多個層面相互影響和制約。整體而言，二者既有相互支撐和助力的正面影響，也有彼此沖突和矛盾的負面影響。“在一定程度上，養(yǎng)老保險政策與就業(yè)政策是相互沖突的�！睘榇�，設計退休年齡和退休待遇必須考量其對就業(yè)促進和人力資源配置的可能影響�！爸袊鴦趧恿κ袌龅牟环�(wěn)定，特別是規(guī)模龐大的農村人口嚴重限制了建立一個統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度。將養(yǎng)老保險改革的重心過于放在繳費式養(yǎng)老保險方案并不足以保證老年人口得到充分的保障。”盡管這種影響的定量和建模分析極為復雜，也超越了法學本身的研究方法和手段，屬于法經濟學和法社會學的研究領域，卻是不可或缺的研究視角和方法。其次，退休制度及其制度變革與國家財政能力密切關聯(lián)。盡管我們不希望也不會努力建構一種過度依賴財政的退休和養(yǎng)老制度模式，但退休制度的有效實施和制度變革之實現(xiàn)程度受限于養(yǎng)老保險基金的充盈程度及其可持續(xù)給付的能力。養(yǎng)老保險基金的籌集渠道（資金來源），除了勞資繳費及其添附之外，國家財政（國庫）的充實和保底功能至關重要，在某些特殊時期（經濟危機、疫情泛濫、戰(zhàn)爭動蕩），國家財政資金撥付的充盈功能就會凸顯�？偠灾瑖腋辉t國庫殷實，國庫殷實則社保好做，待遇提升和給付實現(xiàn)亦可預期，否則就會大大受限�！吧鐣Ｕ现贫冉裉炷苤Ц陡＠�，僅僅是由于政府有課稅的權力和人們集體同意交納此稅以交換將來退休福利的承諾。”在試圖探尋退休制度，特別是退休年齡調整時，必須以養(yǎng)老保險基金實況及其背后的財政支持之可能性及其力度為考量因素，加以綜合衡量與判定。“當處理養(yǎng)老金系統(tǒng)的財政失衡問題時，通常涉及三個選項——更多的收益、更低的保險金和一個更高的退休年齡。無論對保險金規(guī)則做些什么，重新考慮強制性退休年齡的問題總是有好處的�！贝送猓诵菰倬蜆I(yè)的政策與法律態(tài)度也是影響退休制度及其實施的一個考量因素。隨著社會老齡化日益加劇，老年人力資源的有效利用問題凸顯，退休后仍保有工作愿望的老年人口不在少數(shù)且有擴大的可能。如此，退休再就業(yè)成為一種不可避免的特殊就業(yè)現(xiàn)象，需要政策和法律給出明確態(tài)度：激勵還是抑制；認定為勞動關系抑或勞務關系；民法調整抑或勞動法調整。盡管我國在司法層面上以享受養(yǎng)老保險待遇來界分勞動關系與勞務關系，但在應然學理層面，這種司法態(tài)度及其解釋論主張殊值檢討和反思，因為“勞動者勞動權不應因退休而受限制或者被剝奪”。倘若我們秉持激勵的政策和法律態(tài)度，將退休再就業(yè)作為特殊的勞動關系而納入勞動法視野予以調整和保護，則退休再就業(yè)的熱情與態(tài)勢將會得到肯任和助推，退休年齡的調整所遭遇的社會阻力的概率和程度就會得以減輕。在此需要澄清一個認識：退休待遇是否會受到退休再就業(yè)的影響？退休待遇水平及其給付請求受制于退休前的工資水平、退休基金的充盈程度和給付能力，不應受退休后是否再就業(yè)及其收入水平的影響和制約。也就是說，是否再就業(yè)、收入高低和給付情形都不會對退休再就業(yè)者的退休待遇水平及其給付請求權實現(xiàn)帶來影響。
三、整體改革：時代發(fā)展與社會變容的現(xiàn)實回應
�。ㄒ唬嗬麜r代的現(xiàn)實觀照
“我們的時代是權利的時代，人權是我們時代的觀念，是已經得到普遍接受的唯一的政治與道德觀念。”當今世界，傳統(tǒng)人權需強化實現(xiàn)，新興（新型）權利不斷涌現(xiàn)。退休權概念的提出與普遍接受就是我們這個時代權利隆興與法律發(fā)展的表征。從《憲法》第44條規(guī)定的表述可知，構建實施退休制度對于國家、社會和單位而言，是一種義務性要求；而對于退休者而言，退休既是權利也是義務，因有強制因素而義務性凸顯，因體現(xiàn)主觀愿望和待遇訴求而權利性彰顯�？v向而言，退休制度遵循著義務性漸弱、權利性漸強的發(fā)展軌跡。退休制度整體改革也應該遵循這一軌跡來定位改革目標和變革內容。為此，退休制度改革以整體觀和系統(tǒng)觀考量權義結構的調適及其制度安排，應該彈性安排退休年齡，凸顯退休的權利色彩，實現(xiàn)權義結合的制度設計。正因為“強制與自愿相結合是彈性退休制度的核心所在”，所以彈性退休制度的具體考量方案是：采用可退年齡與必退年齡相結合的權義結構，賦予勞動者以選擇權，體現(xiàn)強制與自愿的雙向思維和設計思路�？赏梭w現(xiàn)權利訴求，必退實現(xiàn)義務性約束，權義有機結合，兼顧個體狀況、意愿和社會安全、效率的雙重目標。強制（剛性）退休制度模式轉型為彈性退休制度模式，體現(xiàn)了現(xiàn)代法理的基本要義和人權保障的時代要求，大勢所趨，勢在必行。誠然，“彈性退休制度應當以追求公平與實質正義為最終目標，并在實踐上呈現(xiàn)出傾斜性保護的特點”。但是，彈性退休制度作為一種法律制度供給，適用于每位退休之人的具體退休年齡及其待遇水平不盡相同，甚至差別較大。這種差異性不影響制度本身的正義性評價，因為不存在任何有關結果正當性的獨立標準，但是存在著有關形成結果的過程或者程序正當性和合理性的獨立標準。因此，只要這種正當?shù)某绦虻玫饺藗兦‘數(shù)淖袷睾蛯嶋H的執(zhí)行，由它所產生的結果就應被視為正確和正當?shù)�，無論它們可能會是什么樣的結果。
整體改革視域下的退休權利之塑造，還應該聚焦退休權的權利構造及其轉化關系來探求。就整個退休制度而言，退休權利由三個請求權和一個期待權所構成。所謂的三個請求權，是指繳費請求權、退職請求權和給付請求權；所謂的期待權，是指因繳費所生成的未來請求退休金給付而享受退休待遇的預期和可能。繳費請求權未實現(xiàn)，退休期待權則不能生成，退休金給付請求權則無法生成和行使�！爱斖诵萁鹫埱髾喑蔀榭深A期的、明確的權益時，勞動者才會真正開始回應現(xiàn)代化的社會養(yǎng)老，開始思考和掂量退出職場�！弊鳛橥诵輽嗪诵臋嗬耐诵萁鸾o付請求權的實現(xiàn)以繳費請求權、退職請求權為前提和基礎�！罢埱髾嗖荒塥毩⒌卮嬖�，必須依附于一定的基礎權利而產生和存在，退休金請求權的實現(xiàn)取決于相關權利的塑造。”
�。ǘ┤丝诶淆g化的制度回應
退休制度設計及其變革與人口結構及其變容密切關聯(lián)。數(shù)據(jù)顯示，中國已經進入老齡化社會，人口老齡化的突出表征是人口壽命預期延長，人口年齡達到國際公認的雙線年齡標準。中國人口老齡化盡管具有自己的特點，但老齡化的共性特征及其對退休制度的影響和壓力是普遍存在的。一般而言，人口老齡化對退休制度的影響表現(xiàn)在三個方面：一是生成退休年齡延長的客觀需要，并為此提供了可能的支撐條件。因為“人口壽命是制約勞動者勞動時間長度的自然因素”。誠然，“自然壽命長不等于勞動效率高”，但人口壽命確是影響退休年齡的重要因素。一個國家人口壽命越長，其退休年齡就可能適當延長。正如有學者所言：“提高法定退休年齡既是應對社會老齡化問題的一個策略，又是適應轉型時期公民勞動權益發(fā)展變化的新需求�！倍菍е轮Ц锻诵萁鸬娜丝跀�(shù)量和年限提高，對退休基金形成倍增的支付壓力。在經濟學上，一般使用撫養(yǎng)比來測算和標示社會的撫養(yǎng)和贍養(yǎng)壓力及其負擔水平。就當代中國而言，由于出生率的持續(xù)下降和人口預期壽命的漸趨提高，單位（通常是100個）勞動年齡人口所撫養(yǎng)的非勞動人口（通常為14周歲及以下）及贍養(yǎng)的非勞動年齡人口（通常是65周歲及以上）的比例一降一升：撫養(yǎng)孩子的撫養(yǎng)比下降，贍養(yǎng)老人的贍養(yǎng)比在提升。贍養(yǎng)比的提升在一個側面反映了社會的支付壓力和養(yǎng)老危機。破解此種危機之道有三：要么延長退休年齡，要么提高現(xiàn)職繳費比例，要么降低退休待遇支付水平。何去何從，必須整體考量，尋求可行的破解之道，以期應對當代中國人口老齡化帶來的養(yǎng)老危機和退休的制度性困境
�。ㄈ┤嫘】蹬c深化改革的題中之義
人的一生可劃分為三個階段：教育生活（被撫養(yǎng)階段）、勞動生活（自食其力階段）、養(yǎng)老生活（被贍養(yǎng)階段）。從性質和功能來看，退休實質就是一種對退休者的制度贍養(yǎng)。全面小康不僅是收入層面的普遍富裕、物質和精神層面的雙向充盈，也意味著人生三階段都能獲得充足的經濟保障和足夠的人格尊嚴。特別是退休后的老年生活，更應該獲得穩(wěn)定、充足而安全的經濟保障，獲得健康而文明的精神涵養(yǎng)，獲得普遍而當然的人格尊重，“從而使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續(xù)”。這是全面小康的題中之義和必然要求。一個良好的退休制度應該也能夠在這三個方面滿足退休者的利益訴求。通常對退休制度的關注和功能性把握，更為側重其經濟保障功能，這并不為錯，也無可厚非。退休制度不僅能夠保障退休個體之人的收入，也能夠在一定條件下實現(xiàn)社會分配的公正化。因為“一個統(tǒng)一的、公平的養(yǎng)老保險制度（退休制度亦然——筆者注）將抑制貧富差距、促進社會穩(wěn)定、保證養(yǎng)老保險制度更加持久，使低收入群體能夠從經濟發(fā)展中受益”，但是如果我們著眼于實現(xiàn)、鞏固和提升全面小康的視角和完整發(fā)揮退休制度的功能，就必須對其進行基于物質而超越物質的物質、精神和人格三層面的認知把握和制度型塑。實現(xiàn)這一轉向，必須在遵循整體觀的基礎上，通過啟動立法論實現(xiàn)整體改革與立法完善的目標。
全面深化改革是十八大和十八屆四中全會所確立的時代任務和全面實現(xiàn)小康的動力保障�！懊鎸π滦蝿菪氯蝿眨娼ǔ尚】瞪鐣�，進而建成富強民主文明和諧的社會主義現(xiàn)代化國家、實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢，必須在新的歷史起點上全面深化改革，不斷增強中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信�！比嫔罨母锷婕胺椒矫婷妫诵葜贫茸鳛橐豁椫匾纳鐣ㄖ贫葘儆谏鐣聵I(yè)改革創(chuàng)新范疇，應以建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度為目標，重點推進兩方面的改革：推進基本養(yǎng)老保險制度改革，完善個人賬戶制度，健全多繳多得激勵機制，確保參保人權益，實現(xiàn)基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，堅持精算平衡原則；研究制定漸進式延遲退休年齡政策。黨的十九大報告也提出要完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度，盡快實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌。這是在養(yǎng)老保險的語境下明確提出的關于退休制度改革完善的要求。
四、整體改革：克服制度整體缺陷的必為之舉
考察我國現(xiàn)行立法體系，除憲法、勞動法等法律偶爾使用“退休”“退休制度”“退休年齡”等語詞之外，并沒有專門規(guī)定退休制度的法律規(guī)則，更沒有專門的退休立法。這是一種現(xiàn)實，也是無奈的法律現(xiàn)象。究其原因有二：其一，退休制度內容被納入養(yǎng)老保險制度范疇，養(yǎng)老保險費涵括退休繳費，養(yǎng)老保險基金涵括退休基金，養(yǎng)老保險金涵括退休金。如此，退休的法律調整及其制度改革通常就以其上位概念“養(yǎng)老保險”的名義型塑和展開，退休制度沒有獲得獨立的署名權和法律定位。其二，退休法律制度構造包括前后相續(xù)的四大制度板塊，即繳費、基金、退職、待遇。其中的繳費作為勞動關系中的用人單位的義務之一，而退職則是勞動法律關系終止的法律事實。這兩項內容被定位或被整合為勞動法律制度的內容體系。而基金監(jiān)管運營、退休金的請領則是作為社會保障制度支柱的社會保險制度的基本內容。如此一來，退休制度的部分內容兼容到勞動法制度體系，部分內容則兼容到社會保險制度體系。也正是在這個意義上，我們通常將退休制度定位為既是勞動法制度也是社會保險法制度。這種在形式上沒有專門立法肯任的、缺乏獨立定位的退休制度，其實質內容形成于以下影響要素的型塑和生成力量的推動——慣例、政策和規(guī)章，由此導致現(xiàn)行退休制度的統(tǒng)一化、體系化、權威化、法治化、權利化不彰，存在著諸多缺陷。除前面提到的剛性過度而彈性缺失、退休年齡過低等不足之外，還暴露出退休條件差異、基金增值不暢、統(tǒng)籌層次不高、待遇構成單一和支付保障不力等制度性缺陷。
為了克服退休制度的某些缺陷，我國逐步推行四項改革措施：養(yǎng)老保險費征繳模式變革（繳費模式改革）、養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌（統(tǒng)籌層次改革）、退休年齡的漸進性遲延（退休年齡改革）、機關事業(yè)單位與企業(yè)退休制度并軌（并軌改革）。截至目前，伴隨國稅和地稅征管體制的改革，養(yǎng)老保險費征繳已經改為稅務部門統(tǒng)一負責，但實質意義上的“費改稅”目標還沒有實現(xiàn)。從2018年起，我國為了調劑省份間的養(yǎng)老保險基金，開始探索建立中央調劑金機制，并以此為過渡性措施逐步實現(xiàn)養(yǎng)老保險基金的全國統(tǒng)籌。但作為目標模式的全國統(tǒng)籌還沒有實現(xiàn)，任重而道遠。我國對退休年齡的改革采取了漸進性遲延政策作為一個實現(xiàn)目標模式的過渡性政策措施，在黨的十八屆三中、五中全會、“十三五”規(guī)劃綱要以及十九屆五中全會通過的“建議”中都被反復提及和肯任。但實施卻步履維艱，至今沒能出臺具體的實施方案，原定的啟動改革時間表也難以如期兌現(xiàn)。機關事業(yè)單位與企業(yè)退休制度并軌改革始于2008年的試點方案。為了積極穩(wěn)妥，積累經驗，國務院決定在山西、上海、浙江、廣東、重慶先期開展試點，與事業(yè)單位分類改革試點配套推進。2015年，在試點的基礎上全面實施了事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革。該項并軌改革雖已實施，但是由于其采取“老人老辦法，新人新制度，中人逐步過渡”的辦法，“中人”尚處于過渡期中，存在著新老辦法銜接與養(yǎng)老金補發(fā)和限制的問題，尚未完成徹底并軌的目標。
上述四項改革舉措展現(xiàn)了我國完善退休制度的決心及其探索精神，但是必須看到：首先，這四項改革并非是在同一時期啟動的，也不是在同一目標模式下展開和推進的系統(tǒng)改革，都只是過渡性措施而已，不能代替對目標模式的追求和探索，況且有的改革雖已策劃但尚未實施（漸進遲延）。其次，該四項局部性改革不能涵蓋退休制度改革的全部內容，不能滿足和替代退休制度整體改革的時代要求和法治任務。再次，這四項改革相互之間的聯(lián)動考量和系統(tǒng)論證尚不充分，沒有很好地體現(xiàn)和踐行系統(tǒng)改革的理念和路徑。最后，目前的改革試點和全面推進都依賴于政策性文件和較低層次的立法性文件加以推動，改革的法治化程度和立法化保障尚需要加以強化。可見，克服中國退休制度的整體性缺陷，整體改革是觀念遵循也是路徑選擇，提高退休立法層次并努力探尋統(tǒng)一立法乃是無法繞開的話題和法治任務。正如有學者所言：“延遲退休立法是改革退休制度，構建公平可持續(xù)性的社會保障制度的必然法治路徑。……通過立法保障公民的退休權、通過立法來規(guī)范延遲退休政策，將有利于保障退休者的權益，最終有利于實現(xiàn)社會的公平正義�！碧嵘诵葜贫燃捌渥兏锏姆ㄖ位潭纫鸦拘纬晒沧R，但關于能否推進退休制度統(tǒng)一立法，還是一個值得討論和質疑的話題。誠然，“沒有一個國家只靠一部法律就能完成調整有關退休法律關系的全部任務，對退休制度的規(guī)制往往是幾部法律或法規(guī)共同作用的結果”。作為一種事實陳述，這樣的現(xiàn)象是實然的結果，但未必是應然的理想圖景。總之，通過立法完善實現(xiàn)退休制度的整體改革，是能夠獲得普遍認同的關于退休制度整體改革和立法完善的理論命題，也是推進中國退休制度法治化和體系化的實踐遵循。
五、整體改革的觀念塑造與立法完善思路
綜上所述，從制度構造來看，退休制度并非單項制度規(guī)則，而是由密切聯(lián)系的多個制度規(guī)則按照一定的邏輯構造而成的制度體系。其制度要素多元，制度關涉雙重，影響因素復雜。鑒于退休制度是一項構造復雜、影響多元的制度板塊，應當完整、系統(tǒng)地認識和把握退休制度構造，并尋求整體改革方案，即樹立并遵循退休制度的“整體觀”和“系統(tǒng)觀”。與此相應，謀求退休制度改革完善及其現(xiàn)代化變革也必須以“體系化”和“整體觀”為理論指導，為退休制度的整體改革提供正當性論證、可行性分析和現(xiàn)實性佐證。具體而言，應該型塑以下觀念：首先，堅持退休制度既是勞動法制度也是社會保障法制度的定位，認知其是一項性質多元化、構造復合的制度類型；確立退休既是權利也是義務的“權義平衡論”，著重彰揚和保障退休的權利面向及其利益主張。其次，充分考量和回應當代中國的經濟和人口雙重變量對退休制度整體改革的制約和影響。正視中國退休制度剛性過渡及其所帶來的負面影響，應適當注入柔性成分，基于尊重人性的需要，賦予退休主體以必要的選擇空間，體現(xiàn)制度應有的“剛柔相濟”。再次，全面認知退休金期待權與請求權的法律屬性及其相互關系，尋求保障與救濟的程序建構。樹立起男女平等的退休年齡觀念，男女宜于通盤考量，平等對待，特別是腦力勞動更應如此。“男女退休年齡的合理性取決于男女退休年齡差距是否真實體現(xiàn)了男女勞動效率的差距，也取決于政府、企業(yè)和個人三者的利益能否通過男女退休年齡的差距得到合理平衡�！弊詈螅婵陀^評析我國正在推進的“漸進式遲延退休”等政策措施和改革舉措，不能將其視為或者代替為退休制度的整體改革謀劃。正如有學者所言：“延遲退休的步子不宜過小�！灰獙ふ业揭环N兼顧公平和效率的改革方法，步伐可以邁得大一些，這樣有助于盡早理順各種相關的社會問題�！背浞终J知正確處理普遍與特殊、剛性與柔性、平等與差異、必要與可能、理想與現(xiàn)實之間的矛盾關系是決定退休制度整體改革成敗與否的關鍵。以此觀念為主導，探索整體改革的路徑選擇和制度設計。
退休整體改革的有效推進有賴于退休立法的體系化完善。就立法方略而言，有兩個路徑供選擇：一是可以考慮在修改《勞動法》時，將原來的“社會保險與福利”一章修改擴充為“退休、社會保險和福利”，在此章中使用適當條文明確退休的基本原則和規(guī)則（包括國家保障退休權、退休權行使與救濟、退休條件設定、退休基金統(tǒng)籌和運營、退休待遇給付與提高等）：一方面實現(xiàn)與我國《憲法》第44條原則的契合，另一方面實現(xiàn)與養(yǎng)老保險制度的銜接。二是在條件具備時考慮制定單獨的退休條例或退休單行立法，系統(tǒng)規(guī)定退休制度規(guī)則，創(chuàng)設具有中國特色的退休立法模式及其制度構造。就具體制度內容而言，以下主要內容應該加以充分考量并置入制度體系：第一，明確退休權為職業(yè)勞動者的基本權利，堅持男女平等但腦體有別的制度設計思路，在企業(yè)、機關和事業(yè)單位退休制度并軌的基礎上實現(xiàn)“城鄉(xiāng)一體化”的制度目標。第二，明確規(guī)定退休權包括繳費請求權、退職強求權和退休金請領權三項具體權利（權能），相應規(guī)定用人單位的繳費、協(xié)助義務和養(yǎng)老保險經辦機構的給付義務。第三，明確規(guī)定退休年齡、繳費年限等一般退休條件和健康狀況等特殊退休條件。法定退休年齡可以規(guī)定目標年齡及其漸進性實現(xiàn)機制。第四，法定退休年齡按照腦體勞動加以區(qū)分，設計成65—70歲和60—65歲兩個年齡彈性區(qū)段。其中，腦力勞動者實行65歲可退（權利）70歲必退（義務）的權義安排，體力勞動者實行60歲可退（權利）65歲必退（義務）的權義設計，以此彈性賦予勞動者以一定的選擇自由。第五，明確規(guī)定養(yǎng)老基金的統(tǒng)籌層次和運營機制問題，將全國統(tǒng)籌和審慎運營確立為立法原則和目標。第六，明確規(guī)定退休待遇的利好調整機制，確保退休待遇水平實現(xiàn)穩(wěn)步提高。第七，明確服刑人員退休金的得失規(guī)則和退休金強制執(zhí)行的條件及其限度。
【作者】馮彥君（吉林大學法學院教授、博士生導師，法學博士，中國社會法學研究會副會長，中國法學會經濟法學研究會常務理事）；王瓊（吉林大學法學院博士研究生，吉林財經大學法學院講師）