【作者】左亦魯（教育部人文社科重點研究基地北京大學憲法與行政法研究中心研究員、北京大學法學院助理教授）
內容提要：假新聞是近年全球范圍內的火熱現(xiàn)象。它之所以會在2016年前后爆發(fā)，有技術、心理、經(jīng)濟和政治社會學四方面的原因。對假新聞進行治理，應從假新聞生命周期的三個關鍵主體——制造者、消費者（公眾）和傳播者（平臺）——入手，綜合運用法律、技術、市場和規(guī)范手段。改革以美國《1996年傳播風化法》第230款為代表的第一代互聯(lián)網(wǎng)立法對平臺責任的規(guī)定則可能成為其中關鍵。此外，打擊假新聞與經(jīng)典表達自由原則和理論間存在張力，真治理假新聞同樣需要一場表達自由的再平衡。
關鍵詞：假新聞；謠言；網(wǎng)絡規(guī)制；平臺責任；表達自由
導論
“假新聞”（fake news）是一個熱詞。近年來，在特朗普上臺、英國脫歐、香港“修例風波”、新型冠狀病毒肺炎疫情以及2020年美國總統(tǒng)大選等事件中，都能看到它的身影。當人們談論假新聞時，他們指的是什么？假新聞與傳統(tǒng)的謠言有什么不同？它為何會在近年——特別是2016年前后——突然爆發(fā)？對于假新聞，是否存在有效的規(guī)制手段？治理假新聞的難點和痛點又在哪里？本文試圖對這些問題做一初步回答。
首先對假新聞進行概念上的限定。本文所討論的“假新聞”，包含以下三個特征：
第一，假新聞應聚焦存在主觀故意的假信息。假新聞涉及的信息可以被分為“假信息”（disinformation）和“錯信息”（misinformation）。兩者的區(qū)別在于前者存在主觀故意，后者則指因疏忽或過失導致的不準確信息。有觀點認為兩種均應被納入假新聞，但也有觀點認為只有“假信息”才屬于“假新聞”的范疇。本文采取后一種立場，認為對假新聞的討論應針對假信息。
第二，討論假新聞的主要語境是互聯(lián)網(wǎng)。假新聞并不是全新事物，自古以來各類謠言、19世紀末的“黃色新聞”（yellow journalism）、街頭小報上充斥的“垃圾新聞”（junk news）和“偽新聞”（pseudo-news）均可視為其前身。但本文并不是針對謠言的綜述或歷史研究，而是關注假新聞為何會在近年突然爆發(fā)。換言之，本文鎖定的是互聯(lián)網(wǎng)、社交媒體、人工智能和大數(shù)據(jù)等新興技術背景下的這波假新聞爆發(fā)。
第三，鼓動（propaganda）應被納入討論。按照傳統(tǒng)新聞傳播學的觀點，傳統(tǒng)新聞倫理強調客觀、中立和基于事實的報道，“鼓動”卻主觀和立場鮮明。目前不少研究已將“鼓動”劃歸為假新聞，甚至有觀點將“鼓動”等同于假新聞。本文并不認為鼓動就是假新聞，但在對假新聞的討論中，鼓動應被納入其中：一是因為給對方的鼓動扣上“假新聞”的帽子，已成為一種非常普遍的話語。換言之，“鼓動”已經(jīng)構成了今天圍繞假新聞種種話語中不可分割的部分。二是在傳統(tǒng)媒體衰落、新媒體和自媒體崛起的今天，客觀報道與主觀評論、新聞與鼓動，兩者間的界限已經(jīng)十分模糊。姑且不論是否可欲，強行區(qū)分兩者在現(xiàn)實中已變得不太可行。
一、為什么：假新聞的技術、商業(yè)、心理和政治社會學基礎
�。ㄒ唬┘夹g原因：深假技術和網(wǎng)狀造假
互聯(lián)網(wǎng)、人工智能和大數(shù)據(jù)等新技術是假新聞近年泛濫的一個重要原因。其中最突出的莫過于深假技術（deep-fake）和網(wǎng)狀造假，它們從制作和傳播兩方面極大地提升了假新聞的欺騙性。
從制作上看，傳統(tǒng)造假主要依靠文字，即便有時輔以造假的圖片，也多以靜態(tài)為主。但近年各種深假技術出現(xiàn)，其通過“換頭術”、真聲模擬等手段，使假新聞以視頻和音頻等動態(tài)方式呈現(xiàn)，而音頻和視頻明顯比文字和靜態(tài)圖片更具欺騙性。過去制作一則政治謠言只能通過“編故事”，但編一個“好故事”并不容易。而且由于文字造假門檻極低，人們對文字信息的信任度也相應降低。因此即使編出了“好故事”，也不是那么容易騙到人。但如果假新聞是基于公眾人物某段真實講話或會議視頻，再通過深假技術合成高度逼真的畫面和聲音，欺騙性就會大不一樣。如果再考慮到公眾人物已經(jīng)有大量視頻和音頻流傳在網(wǎng)上，以這些資料為語料庫進行模擬和機器學習，會讓假新聞不僅在聲音和圖像上接近，甚至連語法、措辭和表達習慣都跟真人更像。對一般人來說，識破這種動態(tài)畫面和聲音結合的深假新聞難度是非常大的。
更進一步，“深假”技術并不滿足于制造一個孤立的假新聞，而是編織一張巨大的假新聞網(wǎng)絡。這些年經(jīng)過各種假消息和“劇情反轉”，網(wǎng)民對于初級假新聞已經(jīng)擁有一些基本的警惕。在日常對話中，人們常會說“網(wǎng)上說XXX”。在一定程度上，這表明網(wǎng)民已經(jīng)把“網(wǎng)上”標記為一個獨特的類別，它除了代表消息的來源，也隱含著對此類消息可信度相對較低的一個判斷。換言之，“網(wǎng)上”的消息應與傳統(tǒng)媒體的新聞區(qū)別對待。我們可以稱之為“最低限度的懷疑主義”。在這種“最低限度的懷疑主義”之下，當面對來自網(wǎng)絡的消息時，至少部分人會去對真實性——比如涉及的人物和事件，引用的文章、報道和數(shù)據(jù)等——做一些最簡單的核實。
但新一代假新聞的可怕之處就在于：它除了制造一個“點”，更會同時編織一張“網(wǎng)”。除了編造作為“原點”的那條假消息，它還會制造一系列相互佐證的“假證據(jù)”。為了抹黑甲，假新聞會說甲之前就有一系列不良記錄曾被媒體報道過，造假者會附上已經(jīng)做好的假網(wǎng)站和假報道的鏈接，或聲稱自己的假消息是來自某外國媒體，而內容、語言、版式都已經(jīng)做好的假網(wǎng)站或“截圖”早在那里等待人們去“檢驗”。同時，大量水軍和機器人（bot）會去轉發(fā)、評論這些輔助性的假報道、假網(wǎng)站和假證據(jù)，進一步增加可信度和覆蓋面。
將制作和傳播結合起來，種種“深假”技術首先讓作為“點”的假新聞變得前所未有的真。在接下來的傳播過程中，之前的“點”會變成“網(wǎng)狀”的假新聞。這個織網(wǎng)的過程并非簡單只是覆蓋面的擴大，而是通過各種假證據(jù)、假鏈接、假轉發(fā)和假評論帶來可信度的增加。因此，新技術對假新聞的幫助不只體現(xiàn)在網(wǎng)越織越大，更是網(wǎng)越織越密。
�。ǘ┬睦砗驼J知原因：從個體到群體
假新聞在近年爆發(fā)的另一原因來自心理和認知�，F(xiàn)有大量心理學和社會學研究表明，虛假、誤導、偏激的信息更容易在人群和網(wǎng)絡世界傳播。
從個體的角度，錨定效應（anchoring）表明最早接觸的信息會對人們的判斷造成極大影響，即使后面出現(xiàn)新信息也很難讓人做出改變和調整。這意味著如果人們一開始接觸的信息就是假新聞，那么這種“第一印象”和“先入為主”很難被扭轉。因此，即便后續(xù)辟謠，也很難產生效果。而且對一般公眾來說，點開一篇標題聳動、立場鮮明甚至偏激的假新聞的幾率，要遠大點開于一篇客觀專業(yè)、基于事實的報道。在理論上，真新聞和假新聞具有相同的錨定效應，但若加入假新聞更容易被人點開和閱讀這一因素，這意味著在現(xiàn)實中，假新聞沉下去的“錨”會比真新聞多很多。
如果說錨定效應至少假設個體是“一張白紙”，那么“偏頗吸收”（biased assimilation）則表明人們傾向于尋找和接受那些符合自己已有信念和偏見的信息。換言之，部分人群在接受假新聞時，可能并不是那么“無辜”；相反，他們選擇相信和傳播假新聞，是因為他們之前的信念和偏見本就傾向于假新聞背后的立場或結論。已有立場和偏見對認知的影響不只出現(xiàn)在信息接收的初始階段，它們同樣會影響人們對新證據(jù)或反駁的解讀和接受。根據(jù)“確認偏誤”（confirmation bias），人們會根據(jù)已有信念選擇性地解讀新證據(jù)。換言之，“確認偏誤”告訴我們：即使出現(xiàn)針對假新聞的辟謠，相當部分的人會選擇忽略與自己立場相左的證據(jù)，或者用一種有利于自己的方式去“解讀”這些證據(jù)。在治理假新聞時，我們常能聽到“辟謠沒有用”的抱怨，確認偏誤就是導致辟謠失靈的主要原因之一。
從個體上升到群體，上述傾向則表現(xiàn)為社會流瀑（social cascades）、回音室效應（the echo chamber effect）、信息繭房（information cocoons）和群體極化（group polarization）。錨定效應和偏頗吸收解釋了個體為何更容易相信假新聞，社會流瀑則告訴我們“一傳十，十傳百”：當看到越來越多的人相信某條消息時，人們也會傾向于接受。同時，“物以類聚，人以群分”，人們總會有意識或無意識地跟自己立場接近的人交往。因此，無論是現(xiàn)實世界交往還是虛擬世界朋友圈和微博關注，人們多會身處立場和自己接近的聲音中，由此就形成了一個“回音室”和“信息繭房”。身處其中，人們只會接觸到內容、立場相似的信息——如果一開始進入“回音室”的就是假新聞，那么人們只會看到類似的信息不斷重復和強化，另一方的聲音或“辟謠”很難進入。在“回音室”和“信息繭房”中待久了，群體極化就會出現(xiàn)——本就具有相同立場的人會整體變得更加極端。這又會導致新一輪的“惡性循環(huán)”，群體極化使得某一群體在面對符合其已有信念和立場的假新聞時，會更容易接受和去傳播，這也使辟謠和糾錯變得更加困難。但人的認知水平長期以來一直如此，為何假新聞在近年愈演愈烈？一個重要的變量是互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)。這也是本文為何強調對這一輪假新聞爆發(fā)的研究必須置于互聯(lián)網(wǎng)語境下。除了加速假新聞的擴散，桑斯坦等學者的研究表明，互聯(lián)網(wǎng)的高度訂制化和個人化使信息繭房和群體極化變得更加嚴重。新近出現(xiàn)的算法推薦和大數(shù)據(jù)分析等技術和商業(yè)模式則會進一步強化這種趨勢。在前網(wǎng)絡時代，人們會在街頭、書店、報刊亭和電視上“不期而遇”很多不同聲音，這多少會有助于人們減少偏見，兼聽則明。但互聯(lián)網(wǎng)在使人們接觸的信息更加“精準”和“個性化”時，卻也可能讓他們變得更加狹隘和偏激。
�。ㄈ┙�(jīng)濟和商業(yè)原因：“大交易”和流量經(jīng)濟
假新聞泛濫的第三個原因是：基于經(jīng)濟和商業(yè)上的理由，社交媒體和平臺缺乏足夠激勵規(guī)制自身平臺上的假新聞。其背后的商業(yè)模式和邏輯可概括為社交媒體時代的“大交易”（the Grand Bargain）。換一個更通俗的說法，就是流量至上和注意力經(jīng)濟。
社交媒體和平臺在今天人們生活中的重要性無需多言。無論是獲取資訊還是公共討論，人們都越來越依賴臉書、推特、微博、微信、抖音等社交媒體和平臺。如果說過去人們主要從紐約時報、CNN、人民日報和新聞聯(lián)播獲取新聞，現(xiàn)在則是臉書、微信群、朋友圈和微博。無論從職業(yè)倫理還是商業(yè)模式，傳統(tǒng)少對多（few-to-many）媒體都有相對多的激勵和約束去提高自己內容的可信度和質量。
但在現(xiàn)有商業(yè)模式下，多對多（many-to-many）的社交媒體和平臺卻缺乏激勵去治理假新聞。在一定意義上，假新聞甚至是受鼓勵的。因為與需要訂閱和付費的傳統(tǒng)媒體相比，社交媒體和平臺多以免費的面貌出現(xiàn)。但“免費”背后真正的邏輯是：用戶免費使用社交媒體和平臺，付出的“對價”則是為平臺帶來流量以及更重要的——數(shù)據(jù)。流量、日活躍用戶數(shù)（DAU）等概念最直接地體現(xiàn)了“大交易”的內核——更多的流量和日活就等于更多的廣告和收入，而用戶在社交媒體和平臺上留下的海量個人數(shù)據(jù)則具有雖不那么直接但卻更驚人的商業(yè)潛力。首先，通過對數(shù)據(jù)的收集、分析和挖掘，商業(yè)巨頭可以對用戶畫像，根據(jù)不同偏好生產和推薦更有針對性的廣告。這些更能滿足用戶需求的內容，反過來又會帶來更多的流量、廣告、收入和留下更多的數(shù)據(jù)。其次，數(shù)據(jù)作為一種資產，擁有更直接也更巨大的價值潛力。以“劍橋數(shù)據(jù)”為代表的把數(shù)據(jù)賣給第三方的做法，只是拿數(shù)據(jù)賺錢最簡單粗暴的一種方式。商業(yè)巨頭目前可能還沒有（或不敢）直接針對自己掌握的海量數(shù)據(jù)進行商業(yè)開發(fā)。但所有人都知道，在數(shù)字經(jīng)濟下，數(shù)據(jù)就是“新石油”。因此，拼命吸引流量和瘋狂囤積數(shù)據(jù)就成了最理性和普遍的做法。
“大交易”對假新聞泛濫的助推則體現(xiàn)在既然更多的用戶和流量意味著更多的收入，社交媒體和平臺就會想盡一切辦法去吸引用戶和流量。事實表明，假新聞、“標題黨”、爭議性和極端話題是“眼球經(jīng)濟”和“注意力經(jīng)濟”下最有效吸引用戶和流量的方式之一。2019年初，由咪蒙旗下“才華有限青年”出品的《出身寒門狀元之死》（以下簡稱《狀元》）一文引發(fā)的巨大爭議（和流量），就是“大交易”最好的例子之一�！稜钤芬晃囊l(fā)的事件可能最生動地刻畫了社交媒體和平臺今天的生態(tài)和商業(yè)模式。對它們而言，內容是否真實可能并不是那么重要。甚至在一定程度上，恰恰是這種具有高度爭議的“標題黨”和假新聞才能帶來如此巨大的流量，一篇嚴謹、扎實的新聞報道是很難做到的。在“大交易”和流量經(jīng)濟之下，社交媒體和平臺至少缺乏足夠的激勵去限制和刪除《狀元》這樣的假新聞，甚至還有可能默許和鼓勵它們的出現(xiàn)�！斑涿伞焙汀安湃A有限青年”微博和公號被封只會讓新媒體和平臺去學習如何更高明地吸引流量而又不會招來“殺身之禍”，卻不會改變他們對流量和注意力的追逐。
�。ㄋ模┱紊鐣䦟W原因：后真相時代和傳統(tǒng)權力的衰落
本節(jié)聚焦假新聞泛濫的政治社會學根源，同時也試圖回答假新聞為何會在2016年前后——這樣一個相對具體的時間點——集中爆發(fā)？
如前所述，2016年美國總統(tǒng)大選和英國脫歐公投兩大“黑天鵝事件”把“假新聞”帶入了全球視野。借用福柯的概念，作為“物”的假新聞古已有之，但2016年讓作為“詞”的假新聞以前所未有的規(guī)模出現(xiàn)。當然，并不能就此認為2016年美國大選和英國脫歐是導致假新聞爆發(fā)的“因”；相反，這兩個事件很可能和假新聞一樣，也是某種原因的“果”。
在討論假新聞時，“后真相”（post-truth）這一概念往往會同時出現(xiàn)�！杜＝蜃值洹吩�2016年——即特朗普當選美國總統(tǒng)和英國脫歐公投的同年——將“后真相”選為年度詞匯。在西方頗具影響的慕尼黑安全峰會（Munich Security Conference）也將“后真相”作為2017年年初報告的三個主題之一。所謂“后真相”是指：“事實”和“真相”正變得越來越不受重視或難以獲得；伴隨這一趨勢，政治文化和公共討論越來越傾向于訴諸情感、偏見等非理性維度�！昂笳嫦唷边@一概念可為我們理解假新聞興起提供一個政治社會學的視角。
真相和真理往往與權力聯(lián)系在一起。簡單來說，政治和知識上擁有權力和權威的人，通�？梢远x和代表真理和真相；反過來，對真理和真相的發(fā)現(xiàn)和定義又會進一步增強他們的權力和權威。美國最高法院杰克遜大法官“我們是終審法院不是因為我們不犯錯，我們不犯錯是因為我們是終審法院”就是這種關系的典型體現(xiàn)。
在“后真相”時代出現(xiàn)前，政府、傳統(tǒng)媒體以及專業(yè)人士和機構都是這種權力的代表。當他們的權力穩(wěn)固時，所謂真相和真理也相對確定。在有關假新聞的討論中，假新聞的首要危害被認為是對專業(yè)聲音、權威機構和客觀事實造成傷害，從而使整個社會基于共同認可的事實進行理性對話變得不再可能。的確，假新聞會傷害那些代表了“真”的機構；但假新聞之所以會在某一時期大量出現(xiàn)，恰恰說明這些機構和權力已經(jīng)開始動搖。回想新型冠狀病毒肺炎疫情爆發(fā)初期，之所以有那么多謠言和真假不明的消息傳播，一個重要原因是這種級別的重大突發(fā)事件會造成短時間內政治、專業(yè)和媒體等傳統(tǒng)權威集體失靈，而這種真空則為假新聞的生長提供了土壤。
因此，“后真相”時代的到來和假新聞近年的興起，背后的政治社會學原因是全球范圍內傳統(tǒng)權力和秩序的動搖。其中最突出的，就是二戰(zhàn)后美國和西方主導的世界秩序從國家到國際層面的動搖。首先是美國國內，如一些學者所分析的，2016年特朗普當選（以及桑德斯在左翼陣營的崛起），都反映了自里根時期奠定的美國政治基本結構和力量對比正處于從衰敗到新生的轉型期。以兩黨建制派和傳統(tǒng)主流媒體為代表的舊權力格局已經(jīng)衰落，而新的還尚未建立。這種真空和混亂不僅導致特朗普當選，也使來自國內和國外（即所謂俄羅斯干預大選）的假新聞得以“趁虛而入”。同樣，英國脫歐公投前后假新聞的泛濫則是英國國內政治和戰(zhàn)后國際秩序——特別是歐洲一體化和全球化進程——動搖的反映。邁克爾·曼在《社會權力的來源》中，將資本主義、民族國家體系和美國領導的國際體系視為戰(zhàn)后全球秩序的三大支柱。特朗普當選和英國脫歐至少部分反映，這三大支柱都出現(xiàn)了不同程度的問題。前文提到的慕尼黑安全峰會在“后真相”之外，還選擇“后西方”（post-west）和“后秩序”（post-or-der）作為其2017年度報告的主題詞，更清楚地展現(xiàn)了假新聞與傳統(tǒng)權力和秩序衰落間的聯(lián)系。
除了政治權力，同樣衰落的還包括傳統(tǒng)媒體。如上一節(jié)分析的，相比新媒體，報紙和電視等傳統(tǒng)媒體因人員素質、職業(yè)倫理和制度激勵等因素，的確更可能產出更客觀、專業(yè)的報道。但問題在于，年輕一代已經(jīng)很少從這些傳統(tǒng)平臺和渠道獲取新聞和信息。單純批評年輕人不愿意從相對可靠渠道獲取信息并不是很有建設性，傳統(tǒng)媒體同樣應該反思。仍以2016年特朗普當選和英國脫歐為例，主流媒體和民意調查機構事前幾乎統(tǒng)統(tǒng)預判錯誤，這多少從側面說明他們已經(jīng)失去了對受眾立場和偏好的把握。
綜上，這一輪假新聞爆發(fā)的政治社會學原因是：我們正身處一個傳統(tǒng)權力和秩序急劇變化和調整的時代，他們曾擁有的定義和代表“真”的權力和權威也隨之動搖和衰落。這一真空短時間內又無法被填上，由此形成了一個黑洞——能夠提供和背書真相和真理的權威缺失，導致假新聞的出現(xiàn)；而假新聞的進一步泛濫，又讓人感覺真相和真理已經(jīng)不可求或不重要，“后真相”的癥狀進一步加劇。在如何治理假新聞的討論中，很多建議指向重建和設立具有可信度和權威的機構——比如專門的事實核查機構。但若放在“后真相”這個背景下，需要重建或新建的可能不是一兩個具體的機構，而是邁克爾·曼意義上秩序的重建與新生。
二、怎么辦：假新聞的制造、消費和傳播者
在分析了假新聞的成因后，本節(jié)將轉向討論怎么辦——如何治理假新聞。本節(jié)的分析將圍繞假新聞生命周期和傳播鏈條中三個關鍵主體展開：制造者（記者、媒體、自媒體等）、傳播者（報紙電視等傳統(tǒng)媒體、社交媒體、搜索引擎等數(shù)字平臺）、消費者（普通民眾）。
（一）假新聞的源頭——制造者
制造者是整個假新聞生命周期的源頭。從理論上講，從源頭上遏制假新聞是最理想的，但在現(xiàn)實中卻可能也最困難。按照本文開頭的定義，“假新聞”主要是指存在主觀故意的假信息而非錯信息。既然存在主觀故意，這意味著假新聞制造者是有意為之。這些故意制造假新聞的人，除了有意識地實現(xiàn)某種精準或模糊的目的外，同樣也會有意識地隱藏身份和避免追責。
從源頭打擊假新聞的困難是與歸屬（attribution）難題聯(lián)系在一起的。歸屬一直被視為網(wǎng)絡安全的頭號難題。不僅僅是網(wǎng)絡安全，治理假新聞也是如此。在關于俄羅斯軍事和情報機構是否干預美國大選的爭論中，難點恰恰是：首先，就像當年愛沙尼亞網(wǎng)絡攻擊事件所體現(xiàn)的，在網(wǎng)絡空間很難清楚證明攻擊或假新聞就是來自某國，掩蓋痕跡或嫁禍別人，本就是網(wǎng)絡戰(zhàn)的基本操作。其次，即使有確鑿證據(jù)表明假新聞源自某地，傳統(tǒng)規(guī)制手段往往鞭長莫及。在有關假新聞的討論中，“馬其頓青少年”（Macedonian teenagers）已成為一個專有名詞。據(jù)稱，美國2006年大選中的大量假新聞，就是來自以韋萊斯（Veles）為代表的馬其頓小城的青少年，他們以非�！暗土钡膬r格制造和傳播各種假新聞。且不說外國專業(yè)的軍情和網(wǎng)絡戰(zhàn)機構，在治理假新聞時，一國政府在應對“馬其頓青少年”時所能采取的措施也相當有限。把目光從國外切換到國內，情況也只能得到有限的改善。在國內定位假新聞源頭，多少會比追蹤到國外要容易，但仍然難免大海撈針。在一定程度上，國外假新聞制造者雖距離遙遠，但源頭相對單一或集中，而國內的假新聞制造者則很可能更加分散和去中心化，這反而又會增加定位的難度。此外，規(guī)制國內的假新聞制造者，平衡打擊假新聞和公民權利保護的的成本和敏感性也會顯著增加。
上述是從反面——限制假新聞制造者——出發(fā)提出的建議，另一種思路則是從正面——增加和扶持真新聞——入手。一些學者提出應建立新聞源“白名單”制度，即只有來自可信或被認可作者、機構和源頭的信息才可以作為“新聞”發(fā)布。在西方，新聞白名單制度是應對日益泛濫假新聞的非常之舉。但對中國公眾來說，這一制度其實并不陌生。在一定程度上，根據(jù)《互聯(lián)網(wǎng)信息服務管理辦法》《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務管理規(guī)定》《微博客信息服務管理規(guī)定》《互聯(lián)網(wǎng)用戶公眾賬號信息服務管理規(guī)定》和《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務許可管理實施細則》，中國互聯(lián)網(wǎng)新聞管理所采取的許可制就是“白名單”。根據(jù)上述規(guī)定，通過互聯(lián)網(wǎng)站、應用程序、論壇、博客、微博客、公眾賬號、即時通信工具、網(wǎng)絡直播等形式向社會公眾提供互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務，應當取得互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務許可。對于何種主體可以申請，則存在一系列要求。但“白名單”存在的問題也相對明顯：即使“白名單”可以壟斷對“新聞”的供給，但卻無法壟斷對“信息”的供給。換言之，哪怕“白名單”讓“新聞”都變成了真的，但謠言和假消息仍然會以評論、即時通信等形式迂回出現(xiàn)。
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如果說制造者是假新聞的“頭”，那么消費者——也就是公眾——就是“尾”。在整個假新聞鏈條中，內容消費和接收者又可再細分為兩類：在第一種情況下，甲只是閱讀一篇假新聞而沒有轉發(fā)等行為。那么無論其是否相信，至少這條假新聞的傳播在甲這里形成了閉環(huán)。在第二種情況下，如果甲選擇轉發(fā)或分享，那么其又以某種方式參與了假新聞的傳播。在后一種情境中，甲的作用變得更加積極和復雜。在一定程度上，轉發(fā)行為使其從純粹消極的消費者變成了更加積極主動的轉播者。
從末端治理假新聞，困難尤其在于如何對上述第二種情況——消費者參與轉發(fā)——進行規(guī)制。此處的關鍵是對參與了傳播的消費者進一步區(qū)分。中國法律在這方面其實已經(jīng)進行了某些探索。一個可參考的路徑是最高院、最高檢《關于辦理利用信息網(wǎng)絡實施誹謗等刑事案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱“兩高”解釋）的思路。除了懲罰誹謗內容的制造者，“兩高”解釋也規(guī)定了“轉發(fā)者”和“分享者”的責任，并在一定程度上做出了區(qū)分：“明知是捏造的損害他人名譽的事實，在信息網(wǎng)絡上散布，情節(jié)惡劣的，以‘捏造事實誹謗他人’論。”簡言之，“兩高”解釋認為在“情節(jié)惡劣”時，轉發(fā)者和分享者可以比照制造者處理。值得注意的是，這里的“情節(jié)惡劣”是獨立于《刑法》第246條和上述司法解釋第2條所列舉的四種“情節(jié)嚴重”之外的多一層要求。換言之，對轉發(fā)者來說，他轉發(fā)的內容除了需要滿足“瀏覽5000次或轉發(fā)500次以上”等四種“情節(jié)嚴重”情形之一，還需要再有其他“情節(jié)惡劣”的因素。
借鑒這種思路，對于“情節(jié)惡劣”的轉發(fā)型消費者，也可以比照假新聞制造者懲罰。但這仍存不小的困難：首先，是如何設計“情節(jié)惡劣”的標準。標準過高會使法律形同虛設，標準過低則會對信息傳播和公共討論產生寒蟬效應。其次，則是如何處理那些“情節(jié)輕微”的轉發(fā)者。一方面，他們行為的危害的確沒有達到“惡劣”的地步；但另一方面，他們的轉發(fā)也的確促進了假新聞的傳播和再生產。在一定程度上，這些“情節(jié)輕微”的轉發(fā)者——而非那些“情節(jié)惡劣”的轉發(fā)者——才構成了假新聞傳播中的絕大多數(shù)。
治理“情節(jié)輕微”的轉發(fā)者，可能需要借助法律之外的技術手段。不少假新聞都存在“標題黨”的特征，而多數(shù)網(wǎng)民往往看完標題或開頭就“隨手”轉發(fā)。一個簡單的技術改進是稍微增加轉發(fā)的成本。例如，可以要求平臺或app提供如下功能：讀者在內容頁至少停留一定時間，或至少把內容從頭到尾過一遍后才可以進行轉發(fā)。更嚴格一些的話，可以要求讀者轉發(fā)前必須輸入驗證碼或回答問題。這種設計可以減少兩種情況的出現(xiàn)：一是被“標題黨”誤導而導致的轉發(fā)；二是提供一個簡單的“冷靜期”，通過為轉發(fā)設置一些障礙，一些基于沖動的“隨手轉發(fā)”會因此冷卻。但這種做法的困難不在于技術，而是經(jīng)濟。如前所述，平臺之所以默許假新聞的泛濫，是因為“標題黨”和假新聞能帶來最多的流量。對平臺來說，增加轉發(fā)和分享的難度，就是減少自身流量和收入，而這違背了社交媒體時代“大交易”最根本的邏輯。
此外，也有很多研究者提出教育公民的重要性，比如在中小學加入假新聞識別和批判性思維等課程。從長遠來看，教育當然是有用的。年輕一代網(wǎng)民比他們的父母相對更容易辨別假新聞，其中一個原因就是他們在這方面比父母受到了更好的“教育”——雖然這種“教育”更多是源自對新技術和網(wǎng)絡信息更早和更頻繁的接觸，而非學校和課程。但公民教育的問題也在于見效太慢，作為一種長期措施可以提倡，但中短期仍需另尋他法。
（三）假新聞的傳播者——平臺
鑒于治理“一頭一尾”——制造者和消費者——均存在一定困難，治理假新聞的可能和壓力就越來越集中在作為傳播者的平臺身上。這也是傳統(tǒng)法律規(guī)制最有可能發(fā)揮作用的地方。
目前在治理假新聞的問題上，總的趨勢是越來越多人呼吁改變法律對平臺的“優(yōu)待”或“豁免”，要求平臺承擔更多、更積極的責任。這方面最典型的莫過于近年圍繞美國《1996年傳播風化法》（The Communications Decency Actof1996，以下簡稱CDA）第230款產生的爭論。作為《1996年電信法》（Telecommunications Actof1996）的一部分，CDA代表著人類規(guī)制互聯(lián)網(wǎng)最早、最系統(tǒng)的嘗試。后來絕大多數(shù)國家在設計自己有關平臺責任和內容規(guī)制的法律時，都或多或少借鑒了CDA。因此，反思CDA絕不是一個簡單的美國法問題，而是代表著人們對以CDA為代表的第一代互聯(lián)網(wǎng)立法的反思與批判。
CDA最初目的是限制網(wǎng)上某類內容的傳播，某些條款因此被美國最高法院推翻。但具體到CDA第230款，它逐漸變成了鼓勵互聯(lián)網(wǎng)自由發(fā)展以及豁免平臺法律責任的代表。CDA第230款（c）（1）規(guī)定：“交互式計算機服務的提供者或用戶，不應被視為其他信息內容提供者所提供信息的發(fā)布者（publisher）或發(fā)言者（speaker）。”如果說（c）（1）是對平臺身份的認定，（c）（2）直接是對平臺責任的免除：“無論該材料是否受到憲法保護，交互式計算機服務的提供者和用戶自愿出于善意采取行動，限制接觸淫穢、低俗、猥褻、粗鄙、過度暴力、使人不安或其他令人無法接受的材料時，不應承擔責任。”
長期以來，（c）（1）和（c）（2）的結合為平臺提供了強大的保護。電子前線基金會（EFF）更是將CDA第230款稱為“保護互聯(lián)網(wǎng)言論最重要的法律”。傳統(tǒng)上，美國法律規(guī)制媒體和平臺時存在兩種模式：一是報紙模式，二是廣播模式。前者把平臺視為“發(fā)言者”（speaker），發(fā)布在平臺上的言論等同于是平臺自己說的“話”；后者則把平臺視為“接收新聞、評論和廣告的消極的容器或渠道”, 平臺上的內容是別人說的“話”，平臺只是負責傳播這些聲音。從權利和義務對等的角度看，報紙模式和廣播模式是大致公平的：報紙雖然獲得了“發(fā)言者”的地位，可以對內容進行更多的編輯，但也因此需要為自己發(fā)布的言論承擔責任；廣播沒有被認定為“發(fā)言者”，因此不能對內容進行編輯（而只能客觀、忠實地呈現(xiàn)），但也無須為發(fā)布內容承擔太多責任。
CDA第230款相當于賦予平臺一個“加強版”的廣播模式。（c）（1）的作用是把網(wǎng)絡平臺認定成媒介、容器和渠道——而非“發(fā)言者”或“出版者”。這接近紅獅案對廣播身份的定性。（c）（2）則意味著，網(wǎng)絡平臺同時擁有相當?shù)臋嗔θ热葸M行編輯或規(guī)制，而這通常是屬于報紙的權力。兩者相加，網(wǎng)絡平臺既擁有編輯和規(guī)制內容的權力/權利，卻又不用承擔因獲得“發(fā)言者”或“言論”身份而附加的責任。
但這種“優(yōu)待”卻十分不利于激勵平臺規(guī)制假新聞。首先，當平臺不想管假新聞時，他們完全可以援引（c）（1）主張自己不是假新聞的發(fā)言者或發(fā)布者，從而不用為假新聞承擔責任；其次，（c）（2）原意是鼓勵平臺放手去管理內容，但這種激勵卻只局限于淫穢和低俗類內容。而在治理假新聞時，假新聞多涉及政治和公共議題，無疑比淫穢和低俗內容更接近表達自由“中心”，因此也更敏感和棘手。缺少“免責金牌”的平臺很可能會因害怕惹上言論自由爭議而對打擊假新聞望而卻步。
如果說CDA主要給了平臺“不當發(fā)言者”的好處，與算法規(guī)制有關的一系列判例又讓平臺享受了成為“發(fā)言者”的好處。在抵制對自己算法進行規(guī)制時，平臺最常主張的就是算法是他們的“言論”，平臺對內容的選擇、呈現(xiàn)和編輯就相當于算法在“說話”。照此邏輯，對算法和平臺的規(guī)制都是在干涉他們的“言論自由”。目前已有的全部判決，都支持了算法和平臺的這種主張。把算法的言論自由主張和CDA第230款放在一起會發(fā)現(xiàn)，平臺把兩頭好處都占盡：當它想主張自己是“發(fā)言者”時（抵制算法規(guī)制），它就可以享受“發(fā)言者”的好處；當它不想為平臺上內容承擔責任，就可以獲得豁免。
在上述法律框架下，從平臺入手治理假新聞就變得十分困難。一方面，以CDA為代表的法律相當于平臺防御性的“盾”——它可以為平臺的不作為辯護，平臺可以聲稱自己不是假新聞的發(fā)布者，除傳統(tǒng)的“通知—刪除責任”外，無須承擔更多義務；另一方面，算法的言論自由主張則是平臺攻擊性的“矛”——當平臺對假新聞有更多認同甚至參與時，他們可以主張對內容的選擇、編輯和呈現(xiàn)是平臺的“言論自由”，法律無權對此進行干涉。
伴隨著平臺角色和重要性的不斷變化，要求收回平臺特權或“免責金牌”的呼聲日益強烈。修改甚至廢止CDA第230款就成為了很多改革的主要目標。如《金融時報》所言，“如今，大科技公司不僅具有煽起仇恨言論和假新聞火焰的威力，也同樣有能力隨時隨地清除這些東西，有鑒于此，今天的互聯(lián)網(wǎng)顯然是一個在根本上與1996年不同的世界，它需要在根本上不同的規(guī)則�！痹趯W界和新聞界之外，美國民主黨參議員克萊爾·麥卡斯基爾（Claire Mc Caskill）和共和黨參議員羅布·波特曼（Rob Portman）領導的兩黨參議員小組已提交一項法案，要求對CDA第230款進行修改。特朗普因一條推特被貼上“事實核查”標簽而號召“廢除230!（REVOKE230!）”, 以及臉書、推特等社交媒體對特朗普“封號”所引發(fā)的爭議，則是火力越來越集中在CDA和平臺的最佳例證。
但改革也并不容易。長期以來，以CDA第230款為代表的傳統(tǒng)法律框架，都因其“松綁”和“減負”，極大地促進了技術、商業(yè)模式創(chuàng)新和權利保護，被認為構成了過去三十多年互聯(lián)網(wǎng)飛速發(fā)展的基石�，F(xiàn)在要改變這一規(guī)制平臺責任的傳統(tǒng)框架，真正的難點除了技術和設計層面，還體現(xiàn)為理念上轉彎的困難——各方對平臺應扮演何種角色以及承擔什么責任存在根本分歧。目前花樣繁多的對平臺的稱呼——公司城（company town）、廣播者（broadcaster）、編輯（editor）、新總督（new governor）和受托者（fiduciary）等——同樣反映了對各方平臺認識的混亂。在此意義上，無論是假新聞治理還是電商“平臺責任”，是知識產權保護中的“安全港”原則還是整個網(wǎng)絡內容規(guī)制，其實都是一個問題的不同側面。在它們的背后，是在網(wǎng)絡法發(fā)展近三十年后，如何超越以CDA第230款為代表的第一代互聯(lián)網(wǎng)立法，重新想象和定義平臺的角色和責任。
三、表達自由的再平衡
在分析完成因和可能的措施后，本節(jié)將討論治理假新聞的深層困境和矛盾。長期以來，表達自由曾在信息真實性和公共討論活躍度間取得了較好的平衡，但假新聞的出現(xiàn)卻打破了這種平衡，對經(jīng)典表達自由的一些基本前提和原則構成挑戰(zhàn)。舊的平衡已打破，新的平衡卻未形成，這種“失衡”狀態(tài)是導致打擊假新聞在全球范圍變得困難的深層原因。治理假新聞與經(jīng)典表達自由的張力主要體現(xiàn)在兩點：
第一，治理假新聞要求在公共對話內對言論內容（content）的真實性進行嚴格審查，但西方經(jīng)典表達自由原則上禁止基于內容（content-based）的規(guī)制，反對對言論的內容或實質進行審查。正如“第一修正案之下不存在所謂錯誤的觀點”（Under the First Amendment there is no such thing as a false idea）所體現(xiàn)的，在公共對話中，一切言論都被視為“意見”（opinion），而意見是不分真假、對錯和好壞的。
影響早已超出美國的紐約時報訴薩利文案就是上述原則的最好體現(xiàn)。薩利文案本質就是一個“假新聞是否應受表達自由保護”的問題。薩利文之所以把紐約時報告上法庭，就是因為在涉及他的報道中出現(xiàn)了“對事實的不實描述”。從這一角度看，薩利文案判決所代表的原則和精神并不利于治理假新聞：美國最高法院承認的確存在“對事實的不實陳述”，但為了確保公共辯論是“不受限、活躍和開放的（uninhibited, robust and wide-open）”, 必須給公共討論留出足夠的“呼吸空間”。換言之，薩利文案表明：為了保持公共討論的活躍和自由，必須在一定程度上保護或容忍假新聞；如果對言論的真實性提出過高要求，會扼殺表達自由的“呼吸空間”，形成“寒蟬效應”。
薩利文案之后，對假新聞另一有力“保護”是2012年的合眾國訴阿爾瓦雷茲案。該案涉及國會是否可以立法禁止人們謊稱自己獲得軍事榮譽勛章，而美國最高法院的回答是不能。在阿爾瓦雷茲案中，最高法院進一步宣布：除極個別情況外，謊言和虛假陳述不是一種被禁止的言論類別（category）。布雷耶在他的附議更是明確表示：“在很多語境下，錯誤事實陳述都服務于有用的目的。更進一步，針對錯誤事實陳述的刑事起訴會導致發(fā)言者不敢進行真實陳述，而這會對處于第一修正案核心的言論產生‘寒蟬效應’。”在一定程度上，阿爾瓦雷茲案為假新聞提供了比薩利文案更堅實的保護基礎：在薩利文案中，假新聞還是作為例外“破格”受到保護的；但到了阿爾瓦雷茲案，假新聞和虛假陳述作為一個整體是原則上受保護的。
不僅僅是在經(jīng)典案例中，對假新聞的“保護”更是已融入經(jīng)典表達自由理論。在著名的思想市場理論中，霍姆斯指出：“思想的自由交流更有助于人們通向他們所期望的終極的善。檢驗真理的最佳標準是看某一思想是否具有足夠的力量在市場競爭中被接受�！彼枷胧袌隼碚撾m然把表達自由保護的正當性建立在“真理”之上，但這卻恰恰要求思想市場不得把“真”作為一個標準引入競爭。希望表達自由能夠幫助我們接近真理，反而不能要求在找尋真理的過程中，所有言論都必須是真理或真實的。恰恰相反，表達自由和公共對話保護的是一個真假好壞各種言論競爭的過程。如果一開始就把“真”的標準引入，反而是違背思想市場理論的。因為在真理被發(fā)現(xiàn)這個終極結果出現(xiàn)前，人們并無法判斷言論的真假好壞（如果在這個階段已經(jīng)可以判斷何為真理，那競爭和篩選的過程就變得沒有必要了），過早下結論反而可能扼殺了真理或真相的產生。按照思想市場理論的邏輯，打擊假新聞最好的辦法就是不去管它，讓真的、更優(yōu)質的言論在競爭中將它擊敗。反過來，禁止假新聞不僅會破壞思想市場的自由競爭，而且按照“謠言倒逼真相”等說法，這甚至會阻礙真理和真相的產生。
第二，經(jīng)典表達自由假設公共對話中所有人都是平等、理性的主體，因此他們可以自己判斷言論的真假對錯。但打擊假新聞則相當于推翻這一假設，宣告不能完全相信公民具備自行判斷的能力。
平等理性主體的假設一直是區(qū)分公共對話內外的界碑。公共對話內與公共對話外的本質區(qū)別就在于：后者不存在主體平等理性的假設，法律承認消費者、客戶、患者和外行相對于廠家和廣告商、律師、醫(yī)生和專業(yè)學者處于弱勢地位，并愿意提供傾斜性保護。如波斯特所說，“在公共對話之外，主體通常被想象成不獨立的、脆弱的而不平等的�！倍蔀槿跽咛峁﹥A斜性保護的主要方式，就是對強者言論的內容提出要求——比如廣告必須真實和不引人誤解、律師和醫(yī)生的建議必須專業(yè)盡職等。這種“內外二分法”涇渭分明：公共對話是一個“費厄潑賴”的競技場，大家奉行公平競爭和買者自慎（caveat emptor）。人們被政客或媒體“忽悠”就只能愿賭服輸。但在公共對話之外，法律不僅可以對言論的內容提出嚴格要求，人們因聽信某些言論（比如虛假和引入誤解的廣告）上當受騙也可以獲得救濟。
打擊假新聞則意味著把公共對話外的原則和標準引入公共對話內。本來，判斷言論真假對錯的權力掌握在每一個公民的手里。一則內容是不是假新聞，應由每個公民自己判斷。這是公民因理性獲得的自由，也是他們必須承擔的責任。但打擊假新聞則意味著，這種對公民理性的信任不復存在�；蛘哒f，公共對話不再承受得起公民做出錯誤判斷的后果。這是否意味著取消對公共對話內主體平等理性的假設，甚至一并取消公共對話內與外這一基本二元結構？這都是需要在表達自由基本理論層面給予解釋甚至重構的。
最后，“假新聞”的概念雖然源自西方，但如何應對謠言和假信息卻是一個普遍的課題。在一定程度上，與近年才遭遇假新聞的西方相比，謠言和假信息給中國造成的困擾可能更久也更強。觀察和思考西方如何應對假新聞，對我們可能具有一定的借鑒意義。同時，西方的表達自由原則與理論常常被拿來評判中國對言論和互聯(lián)網(wǎng)的規(guī)制。但隨著假新聞愈演愈烈，一些中國過去采取的飽受批評的措施也開始被西方重新評價，西方內部對其經(jīng)典表達自由體系的一些根本性反思也開始出現(xiàn)。一個典型的例子就是哈佛法學院教授杰克·戈德史密斯（Jack Goldsmith）在《大西洋月刊》撰文宣稱，在言論和網(wǎng)絡規(guī)制上，“中國可能是對的，而美國錯了�！碑斎皇虑檫h非誰對誰錯這樣簡單。但這的確提醒我們，每個國家都應該走出屬于自己的互聯(lián)網(wǎng)治理之路。如果說假新聞對西方的挑戰(zhàn)主要是，在過去精心打造的平衡破壞后如何實現(xiàn)再平衡，那么對仍在探索何處是平衡點的我們來說，至少應在尋找和建構自身的平衡點時，把假新聞以及新技術對表達自由產生的影響充分納入考量。