馬懷德
◇新時代中國行政法學面臨三大重要挑戰(zhàn)，即傳統(tǒng)行政管理向公共治理的轉(zhuǎn)化、黨和國家機構(gòu)改革帶來的沖擊及現(xiàn)代科技對傳統(tǒng)的行政管理形成的挑戰(zhàn)。學界對于行政法基礎(chǔ)理論的反思和完善多以這三大挑戰(zhàn)為基礎(chǔ)。
◇自行政訴訟法將行政協(xié)議糾紛納入受案范圍后，行政協(xié)議的司法審查成為學界持續(xù)關(guān)注的對象。2019年的相關(guān)研究既包括構(gòu)建行政協(xié)議訴訟制度的整體思路，又涉及行政協(xié)議第三人的原告資格、行政契約履行救濟渠道等具體問題。
◇2019年是行政復(fù)議法頒布20周年，也是行政訴訟法頒布30周年。行政復(fù)議制度和行政訴訟制度是我國多元矛盾糾紛解決機制的重要組成部分，在實踐中取得了良好的運行實效。在行政法學界，關(guān)于這兩大主題的研究弦歌不絕，始終是學界研究的重心所在。
2019年是中華人民共和國成立70周年，是全面建成小康社會、實現(xiàn)第一個百年奮斗目標的關(guān)鍵之年。黨的十九屆四中全會作出一系列重大部署，全面依法治國戰(zhàn)略加快實施，中國特色社會主義法治體系建設(shè)持續(xù)推進。在此背景下，行政法學界緊扣時代主題，直面時代挑戰(zhàn)，回應(yīng)時代需求，產(chǎn)生了一批高質(zhì)量理論研究成果。
行政法基礎(chǔ)理論進一步發(fā)展
2019年，學界在行政法基礎(chǔ)理論上的新發(fā)展主要包括兩個方面：
一是行政法基礎(chǔ)理論如何回應(yīng)行政本身不斷產(chǎn)生的發(fā)展變化。北京大學教授姜明安提出了新時代中國行政法學面臨的三大重要挑戰(zhàn)，即傳統(tǒng)行政管理向公共治理的轉(zhuǎn)化、黨和國家機構(gòu)改革帶來的沖擊及現(xiàn)代科技對傳統(tǒng)的行政管理形成的挑戰(zhàn)。學界對于行政法基礎(chǔ)理論的反思和完善多以這三大挑戰(zhàn)為基礎(chǔ)。
公共治理要求政府和社會共同發(fā)力，以公私合作促進行政目的的達成。華東政法大學教授章志遠考察了行政法治實踐中公私合作治理的新動向，建議順應(yīng)合作行政時代的現(xiàn)實需求，建構(gòu)中觀部門行政法意義上的合作行政法。上海財經(jīng)大學教授張淑芳肯定了私法滲入公法的必然性和有益性，同時指出這種滲入應(yīng)該是非整體性的、非體系化的，可以表現(xiàn)在個別理念、原則和環(huán)節(jié)上。黨和國家機構(gòu)改革給行政法帶來了新挑戰(zhàn)。對此，中國政法大學教授林鴻潮認為，學界既有的三種研究視角各有不足，應(yīng)堅持運用實質(zhì)性標準區(qū)分相應(yīng)的活動空間，在此基礎(chǔ)上重構(gòu)行政主體等行政法基礎(chǔ)理論。中國人民大學副教授王貴松提出，現(xiàn)代化的行政法已經(jīng)由自由防御法變?yōu)樽杂煞烙ê屠φ{(diào)整法的結(jié)合，行政行為處于核心概念地位的觀點已經(jīng)不再妥當。
二是對行政法基本原則的討論。行政法學界對效能原則一直多有忽視，否定其作為行政法一般原則的觀點占多數(shù)。北京大學教授沈巋梳理了效能原則的學術(shù)變遷以及這一原則在制定法、司法審查、行政法學方法論等方面的表現(xiàn)，主張應(yīng)將行政效能原則加入行政法一般原則的行列。學界還對正當程序原則和比例原則在司法審查中的適用展開了討論。中共中央黨校教授周佑勇通過典型個案裁判考察了正當程序原則適用的制度化發(fā)展，但同時也提出，正當程序原則全面和最終確立不僅需要司法判決的推動，更為重要的是盡快制定統(tǒng)一的行政程序法典。中央財經(jīng)大學副教授劉權(quán)肯定了比例原則適用范圍的擴大，認為其已經(jīng)成為法院評判行政行為實質(zhì)合法性的重要準則，但在未來的適用中應(yīng)注意確定性與靈活性的平衡。上海交通大學副教授蔣紅珍對正當程序原則司法適用的研究回歸到規(guī)范立場，認為應(yīng)以規(guī)范彌合正當程序原則作為論證理由和裁判依據(jù)之間的溝壑，為其正當性提供支撐。正當程序原則在行政審判中的適用需以法定程序付之闕如為前提。
行政行為研究不斷聚焦
行政行為研究仍是2019年的熱點。行政法學者既深入研究行政行為基本原理，又關(guān)注法治實踐中與具體行政行為相關(guān)的熱點和重點問題。
在行政行為基本原理方面。學界依舊對行政行為的內(nèi)涵、效力及行政裁量等給予高度關(guān)注，并補充了研究版塊中相對薄弱的部分。中國人民大學王留一討論了行政行為的明確性問題，主張應(yīng)在理論層面明確其內(nèi)涵，在制度層面構(gòu)建對應(yīng)的司法審查規(guī)則。中南財經(jīng)政法大學副教授張青波在拒絕權(quán)的視角下重新界定了無效行政行為的事實構(gòu)成，并明確了其類型建構(gòu)和法律效果。中國人民大學王世杰采取比較研究的方法，引介了德國法中的行政行為構(gòu)成要件效力理論，主張借助對行政行為的構(gòu)成要件效力的運用解決行政與民事、刑事的交叉爭議。中國政法大學教授何兵以最高人民法院“飯壟堆案”再審判決為切入點，討論了行政行為的違法性繼承問題。
東南大學副教授熊樟林圍繞裁量基準這一主題展開一系列研究，探討了現(xiàn)存行政裁量基準文本中廣泛存在的逸脫條款的正當性基礎(chǔ)、風險及相應(yīng)規(guī)制措施以及適用規(guī)則等內(nèi)容。西南政法大學博士鄭琦提出，應(yīng)以行政法律方法論為基礎(chǔ)構(gòu)建裁量基準適用技術(shù)，并以此為核心建構(gòu)起行政法律方法論的研究體系與框架。
在具體行政行為方面�！靶姓ā钡南嚓P(guān)研究始終是不變的熱點，選題涉及強制措施的監(jiān)督、行政特許的產(chǎn)生等。即將迎來修改的行政處罰法引發(fā)了學界的熱烈討論。學者就行政處罰設(shè)定權(quán)、行政處罰方式、歸責要件、處罰程序等問題踴躍諫言。清華大學教授余凌云和廣東外語外貿(mào)大學研究員黃喆均指出，目前地方立法設(shè)定行政處罰時面臨權(quán)限困境。黃喆主張重新厘定地方立法行政處罰創(chuàng)設(shè)權(quán)配置的考量維度，合理劃定地方立法行政處罰規(guī)定權(quán)運行的范圍邊界。余凌云則進一步提出，妥善處理中央與地方的事權(quán)劃分是“行政三法”在修改中均應(yīng)當面對的問題�，F(xiàn)行行政處罰法中并未明確規(guī)定行政處罰的涵義，學界對既有規(guī)定中的行政處罰種類也頗有爭議。對行政處罰概念內(nèi)涵與外延的討論未曾停歇。中國政法大學教授王青斌認為沒收違法所得不應(yīng)認定為行政處罰，而是獨立的具體行政行為類型。武漢理工大學教授楊解君也提出，應(yīng)結(jié)合特定的語境判斷沒收違法所得是否為行政處罰以及何種處罰方式，并在識別之后基于法益的權(quán)衡作出最恰當?shù)倪x擇。對于行政處罰程序的完善，江蘇警官學院蘇藝提供了新的思路，主張通過快速辦理程序的引入，采用更加簡化的取證方式與審核審批手續(xù)，加快案件辦理速度。
2019年4月發(fā)布的《重大行政決策程序暫行條例》對重大行政決策的事項范圍、作出和調(diào)整程序、重大行政決策責任追究等方面作出了具體規(guī)定。在此背景下，風險評估、公眾參與等行政決策“五大程序”的相關(guān)研究呈現(xiàn)精細化趨勢。林鴻潮就社會穩(wěn)定風險評估機制展開研究，主張應(yīng)將其歸入“公眾參與”，并調(diào)整其實施階段。
此外，學界亦將目光投向新型行政行為等尚未被明確劃入現(xiàn)有類型的其他行政行為，如行政禁令、行政事前答復(fù)、區(qū)域限批等。
行政協(xié)議研究日益深入
行政協(xié)議是我國行政法學界近年來持續(xù)關(guān)注的研究對象。圍繞這一主題，2019年學界主要就行政協(xié)議的界定、行政優(yōu)益權(quán)和行政協(xié)議糾紛的司法審查等選題展開研究。
就行政協(xié)議的判斷標準問題，余凌云以案例切入，反思“主體說”等學界既有學說，肯定了“具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容”標準，引出關(guān)于判斷行政協(xié)議的根本性標準的討論。清華大學陳天昊對這一選題進行了實證研究，指出最高人民法院行政庭法官和民事庭法官分別使用“行政職責”和“行政職權(quán)”要素對行政協(xié)議的邊界進行解釋，前者為擴張解釋，后者為限縮解釋。這一分歧的逐步縮小和最終化解要通過在判斷時引入比例原則來實現(xiàn)。陳天昊的研究還涉及對行政協(xié)議中行政優(yōu)益權(quán)的探討，認為行政協(xié)議中雙方當事人在法律地位上的平等能夠與行政主體的單方變更權(quán)及單方解除權(quán)協(xié)調(diào)并存。
自行政訴訟法將行政協(xié)議糾紛納入受案范圍后，行政協(xié)議的司法審查成為學界持續(xù)關(guān)注的對象。2019年的相關(guān)研究既包括構(gòu)建行政協(xié)議訴訟制度的整體思路，又涉及行政協(xié)議第三人的原告資格、行政契約履行救濟渠道等具體問題。中國政法大學教授王敬波從締約主體、權(quán)限瑕疵、內(nèi)容瑕疵、程序瑕疵等方面探討了建立無效行政協(xié)議的具體標準，在違法行政協(xié)議是否無效這一問題上與中南財經(jīng)政法大學副教授張青波產(chǎn)生觀點交鋒。張青波主張違法行政協(xié)議原則上無效，排除情形限于該違法是對相對人權(quán)利不產(chǎn)生實際影響的程序輕微違法。王敬波對此問題持更為謹慎的態(tài)度，認為應(yīng)衡量該程序違法的嚴重程度，區(qū)分不同情況區(qū)別對待。即使程序違法對相對人實體權(quán)益產(chǎn)生實際影響，符合“重大且明顯”標準時，仍應(yīng)適用利害衡量與價值衡量原則進行判斷。
值得一提的是，2019年12月10日，《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》發(fā)布，就行政協(xié)議的內(nèi)涵、行政協(xié)議訴訟的受案范圍、審理程序等問題作出規(guī)定。可以預(yù)見，未來學界對行政協(xié)議的研究將掀起新一輪高潮。
政府信息公開制度日臻完善
我國政務(wù)公開經(jīng)歷了從村務(wù)公開到鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)政務(wù)公開，再到各級政府的政府信息公開的發(fā)展過程。現(xiàn)有制度以《政府信息公開條例》（下稱《條例》）為核心，其施行十余年間，學界圍繞政府信息公開這一主題展開研究，成果豐碩。2019年4月3日，修訂后的《條例》發(fā)布，獲得了學界的高度關(guān)注。
新修改的《條例》明確了“以公開為原則、不公開為例外”原則。蔣紅珍對此高度肯定，認為這意味著從“知的需要”向“知的權(quán)利”的轉(zhuǎn)型，有助于構(gòu)建“知情權(quán)”意義上的主觀權(quán)利客觀化體系。國務(wù)院辦公廳政府信息與政務(wù)公開辦公室后向東探討了政府信息公開處理決定類型化的驅(qū)動因素和類型化方法，通過比較研究的方法引出《條例》最終確定的處理決定類型化方案，認為此處修訂既是對現(xiàn)實問題的回應(yīng)，也是基于實踐經(jīng)驗對理論的發(fā)展。
毫無疑問，本次修法在公開數(shù)量上有所提升，在公開質(zhì)量和公開的程序上有所完善，但這并不意味著沒有完善空間。王敬波就《條例》中過程性信息公開的相關(guān)條款展開研究，認為應(yīng)遵循可分割原則和利益衡量原則，進行更加細致的信息類型界分，再決定是否公開。北京大學法學院彭錞指出，對公共企事業(yè)單位信息公開的審查存在更好的思路，修訂后的《條例》將公共企事業(yè)單位信息公開“脫條例化”缺乏比較法根據(jù)且忽視本土語境，會帶來規(guī)范缺位、標準不明和救濟堪憂等系統(tǒng)性挑戰(zhàn)。
行政救濟理論研究弦歌不絕
2019年是行政復(fù)議法頒布20周年，也是行政訴訟法頒布30周年。行政復(fù)議制度和行政訴訟制度是我國多元矛盾糾紛解決機制的重要組成部分，在實踐中取得了良好的運行實效。在行政法學界，關(guān)于這兩大主題的研究弦歌不絕，始終是學界研究的重心所在。
行政復(fù)議法的修改已經(jīng)列入立法規(guī)劃，擬于2020年底前提請全國人大常委會審議。這是行政復(fù)議制度得以再次發(fā)展的契機，學界對此展開熱烈討論，就立法目的、功能定位以及復(fù)議機關(guān)作共同被告等具體制度等方面提出完善建議。中國政法大學終身教授應(yīng)松年肯定了行政復(fù)議制度具有高效、低成本等優(yōu)點，同時指出現(xiàn)行復(fù)議制度在性質(zhì)與功能定位、公正性和管轄等方面存在不足，應(yīng)在行政復(fù)議法修訂之際充分、全面地考慮這些問題。中國政法大學教授王萬華認為，有必要將“實質(zhì)性解決行政爭議”引入修訂中，重構(gòu)行政復(fù)議體制、復(fù)議程序和復(fù)議決定制度。中國政法大學副教授曹鎏認為，行政復(fù)議在化解行政爭議、維護社會穩(wěn)定、實現(xiàn)自我監(jiān)督和糾錯、保護老百姓合法權(quán)益等方面具有不可替代的天然優(yōu)勢。應(yīng)當發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭議主渠道功能。中央財經(jīng)大學教授高秦偉通過引介英國裁判所的相關(guān)經(jīng)驗，主張要從體系性的視角設(shè)計行政爭議解決機制。周佑勇也提出，應(yīng)重塑一套體系化的行政復(fù)議立法目的條款，并將其凝結(jié)于具體的規(guī)范條款之中。
深受爭議的復(fù)議機關(guān)雙被告制度成為討論熱點。中國政法大學教授王青斌認為，無論從成本收益分析角度而言，還是從理性分析而言，都不應(yīng)讓行政復(fù)議機關(guān)作為行政訴訟共同被告，在這一前提下，應(yīng)通過構(gòu)建和完善配套制度來避免復(fù)議功能弱化。中國人民大學教授莫于川則主張應(yīng)通過修法正式確立獨立的行政復(fù)議委員會制度，由于能夠完整行使解決糾紛職權(quán)進行中立裁決，共同被告的問題便不再存在。中南財經(jīng)政法大學教授方世榮則持另一種觀點，認為復(fù)議機關(guān)做被告與做共同被告存在不同價值功能，修法中要做的只是探索恰當?shù)臋C制來實現(xiàn)對不同價值功能的兼顧。
2019年度，學界圍繞行政審判的任務(wù)、受案范圍、原告資格認定、訴訟請求、規(guī)范性文件附帶審查、證明責任、簡易程序、判決類型、公益訴訟的本土化探索、涉外行政訴訟等角度對行政訴訟制度的完善提供建議。
行政訴訟法的頒布標志著我國行政法治建設(shè)進入了快速發(fā)展的“黃金三十年”。中國政法大學馬懷德教授總結(jié)了行政訴訟法的歷史意義和現(xiàn)實價值，認為行政訴訟制度要面向?qū)嵺`不斷自我革新，積極回應(yīng)現(xiàn)實需求，才能切實發(fā)揮保障公民合法權(quán)益，監(jiān)督行政機關(guān)依法行政的作用。華東政法大學教授章志遠提出了新時代的行政審判面臨主動適應(yīng)黨政關(guān)系新變化、直面訴訟類型化改造和分層保障當事人訴權(quán)的三重任務(wù)。
規(guī)范性文件的附帶審查是2014年行政訴訟法的修法亮點之一。河海大學教授王春業(yè)提出，作為附帶審查對象的行政規(guī)范性文件必須與所訴行政行為之間存在依據(jù)關(guān)系，這是合法性審查的前提。但從司法實踐需要的角度出發(fā)，法院應(yīng)當從更為寬松的角度來認定這種依據(jù)關(guān)系。
我國行政訴訟原告資格的判斷標準的演變歷經(jīng)多個階段，產(chǎn)生了一系列實踐問題和理論爭鳴。中國政法大學教授趙宏和浙江大學教授章劍生都肯定了保護規(guī)范理論在我國行政審判中的采用，認為其使對原告權(quán)益的保障轉(zhuǎn)向?qū)π姓䴖Q定所涉及的客觀法規(guī)范的保護意旨的解釋。
在行政舉報案件原告資格的認定上產(chǎn)生了觀點交鋒。中國社會科學院大學副教授伏創(chuàng)宇認為應(yīng)當恪守我國行政訴訟屬于個人權(quán)利訴訟的基本定位，并考慮權(quán)益保護的必要性，維護行政訴訟與其他救濟機制的必要分工。西北政法大學行政法學院教授彭濤則認為，為了公共利益，可以將舉報人的原告資格由“有限”拓展至“擴大”，在與行政公益訴訟相關(guān)的方面賦予舉報人更廣泛的原告資格。
行政法分論研究漸趨精細
行政法學分論是相對于行政法學總論而成立的概念，學界也稱之為“部門行政法”或“特別行政法”。行政法學分論是行政法總論建構(gòu)的基礎(chǔ)，更加專注于某個具體行政領(lǐng)域或某項具體行政職能的行政法研究。2019年度，教育、衛(wèi)生、土地等領(lǐng)域內(nèi)，行政法分論理論研究日趨完備，呈現(xiàn)體系化發(fā)展趨勢。
教育法領(lǐng)域在行政法學分論中發(fā)展相對成熟，2019年度的研究選題廣泛，涉及學前教育、大學章程、學區(qū)劃分、科研項目經(jīng)費等多個方面。西南政法大學副教授馮子軒以給付行政理論重塑學前教育法律規(guī)制體系，討論了學前教育改革的規(guī)制要點。王春業(yè)立足教育實踐，提出應(yīng)對《學位條例》進行修改，變革學位評定委員會的職責。
在衛(wèi)生法領(lǐng)域，中國政法大學教授解志勇探討了衛(wèi)生法基本原則這一基礎(chǔ)性理論問題，明確其確定標準、法學定位和主要功能，將生命健康權(quán)保障原則和科技促進與倫理約束原則確定為衛(wèi)生法的兩大基本原則。
土地制度的完善事關(guān)經(jīng)濟社會的健康發(fā)展和國家的長治久安。結(jié)合集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、農(nóng)村土地制度改革的試點經(jīng)驗，土地管理法等相關(guān)法律迎來修訂。學界研究持續(xù)跟進，為立法提供理論支撐。吉林大學教授房紹坤肯定了土地管理法修正案（草案）中的進步，但也指出草案依舊存在規(guī)范設(shè)計不夠詳細等問題。
網(wǎng)絡(luò)法的發(fā)展與數(shù)字時代的來臨相伴而生�，F(xiàn)代科學技術(shù)革新對行政法傳統(tǒng)的規(guī)制范圍和規(guī)則方法造成沖擊。以大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)為代表，學界就基于兩者而生的算法、自動化和智能管理的行政法規(guī)制展開研究，力求在實定法框架下對自動化技術(shù)成果形成有效監(jiān)管，并實現(xiàn)以自動化技術(shù)輔助行政。隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展，信息保護領(lǐng)域等數(shù)據(jù)相關(guān)領(lǐng)域首當其沖地受到?jīng)_擊，學界對此亦有所警惕，及時應(yīng)對。此外，數(shù)字時代催生了區(qū)塊鏈、共享經(jīng)濟等新型領(lǐng)域，行政法的相應(yīng)規(guī)制在其中的某些問題上可能暫付闕如，需要學界率先在理論層面上展開積極應(yīng)對。
應(yīng)當明確的是，行政法分論的研究并不局限于固定領(lǐng)域，而是緊跟實踐不斷擴充和豐富其內(nèi)涵。中國政法大學教授劉承韙討論了娛樂法的意蘊和體系構(gòu)建，肯定其作為學科和部門法的價值。
研究領(lǐng)域和方式呈現(xiàn)新特點
2019年行政法學理論研究不斷深化，為加快法治國家、法治政府、法治社會一體化建設(shè)，助推國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化發(fā)展提供理論支持�？傮w看來，研究領(lǐng)域和研究方式呈現(xiàn)出以下特點：
一是選題與實踐緊密結(jié)合。隨著中國特色社會主義法治體系建設(shè)持續(xù)推進，完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系和完善的黨內(nèi)法規(guī)體系等加速形成。行政法學的研究素材更加豐富，研究視角更加多元，與法治實踐的聯(lián)系更加緊密。
二是研究領(lǐng)域進一步拓展。行政法學是極富生命力的學科，傳統(tǒng)領(lǐng)域內(nèi)的理論研究成果需要面向新的實踐需要不斷自我更新。面對黨政機構(gòu)改革帶來的變化，行政主體、行政法的法律淵源等基礎(chǔ)理論正面臨重構(gòu)。在互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管、人工智能等新興領(lǐng)域內(nèi)，行政法規(guī)制被“提取公因式”，行政法學分論的研究呈現(xiàn)體系化的發(fā)展趨勢，對行政法學總論研究的發(fā)展形成反哺。
三是研究方法呈現(xiàn)跨學科、跨領(lǐng)域趨勢。學科壁壘正在消除，學科間對話愈加頻繁、交流愈加深入。行政法學分論涉及的具體研究領(lǐng)域各不相同，問題的解決更需要行政法學與其他部門法學之間形成合力，與行政學、經(jīng)濟學、醫(yī)學、數(shù)據(jù)學等非法學學科聯(lián)合攻關(guān)。
�。ㄗ髡叻謩e為中國法學會行政法學研究會會長、中國政法大學教授，中國政法大學博士研究生）