2019年9月12日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)意見(jiàn)》正式印發(fā)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》），再次提出對(duì)市場(chǎng)主體要加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管。黨的十八大以來(lái)，黨中央作出全面深化改革的重大決策，高度重視推進(jìn)行政體制改革，實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變�！�2016年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告》提出，持續(xù)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，不斷提高政府效能。國(guó)家積極推動(dòng)“放管服”改革，用政府減權(quán)限權(quán)和監(jiān)管改革，力求換來(lái)市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力釋放。
加強(qiáng)事中事后監(jiān)管是深化“放管服”改革的題中應(yīng)有之義。2015年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推廣隨機(jī)抽查規(guī)范事中事后監(jiān)管的通知》《關(guān)于“先照后證”改革后加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的意見(jiàn)》先后印發(fā)，將事中事后監(jiān)管作為深化“放管服”改革的重要措施，全面部署推行。2019年8月28日召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，專(zhuān)門(mén)部署深化放管結(jié)合加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)提升市場(chǎng)效率�！胺诺瞄_(kāi)需要管得好，只有管得住才能放得開(kāi)”，這兩者相輔相成、缺一不可。事中事后監(jiān)管應(yīng)該怎么“管”？《指導(dǎo)意見(jiàn)》為建設(shè)新型市場(chǎng)監(jiān)管體系提供了綱領(lǐng)性文件。
事中事后監(jiān)管與市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)
市場(chǎng)監(jiān)管是政府的核心職能之一。政府通過(guò)行使監(jiān)管職能，了解市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)動(dòng)態(tài)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)的準(zhǔn)確介入，從而對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行合理調(diào)節(jié)，以維護(hù)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)、穩(wěn)定發(fā)展。事前監(jiān)管，形成市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻，往往表現(xiàn)為主要行政資源集中于事前審批，事中事后監(jiān)管是對(duì)正在進(jìn)行或者已經(jīng)完成的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)管。因?yàn)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)處于不斷變化過(guò)程中，所以事中事后監(jiān)管更有針對(duì)性，有更充分的信息作為支撐，可以明顯提高監(jiān)管效率。
由于市場(chǎng)上存在限制競(jìng)爭(zhēng)、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、其他不公平交易行為，這可能使市場(chǎng)機(jī)制不能充分發(fā)揮作用，妨害市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，并引起其他社會(huì)問(wèn)題。國(guó)家介入經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，進(jìn)行調(diào)節(jié)，就必須對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行干預(yù)，以國(guó)家強(qiáng)制力排除市場(chǎng)障礙，讓市場(chǎng)機(jī)制恢復(fù)其應(yīng)有的自我調(diào)節(jié)功能。政府只有承擔(dān)起這樣的監(jiān)管職能，才能真正推動(dòng)實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)。因此，事中事后監(jiān)管是實(shí)現(xiàn)國(guó)家社會(huì)公共性職能的重要著力點(diǎn)和途徑。
目前，我國(guó)各地方、各部門(mén)積極探索加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，在構(gòu)建部門(mén)協(xié)同監(jiān)管機(jī)制、推動(dòng)智能監(jiān)管全覆蓋、規(guī)范重點(diǎn)領(lǐng)域監(jiān)管流程、形成多元參與監(jiān)管格局等方面取得了明顯進(jìn)展。但有的地方還沒(méi)有制定科學(xué)規(guī)范的事中事后監(jiān)管制度，沒(méi)有建立系統(tǒng)完整的事中事后監(jiān)管體制。有的地方或部門(mén)雖然出臺(tái)了一些辦法，但在實(shí)際操作時(shí)又存在著界限不清、主體不明、職責(zé)不準(zhǔn)等現(xiàn)象。這應(yīng)該引起重視。筆者認(rèn)為，現(xiàn)階段做好事中事后監(jiān)管工作，要先厘清主體、明確監(jiān)管職責(zé)，這樣才能避免職能交叉和怠政懶政。
經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的事中事后監(jiān)管是一個(gè)全過(guò)程、動(dòng)態(tài)的監(jiān)管活動(dòng)。理解事中事后監(jiān)管，要先理解什么是事前審批。事前審批指市場(chǎng)上任何主體，要想?yún)⑴c市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，就必須先經(jīng)過(guò)行政部門(mén)的審批并登記。事中事后監(jiān)管是將原本需要事前審批的事項(xiàng)后置監(jiān)管，主體只需符合政府制定的較低準(zhǔn)入條件和標(biāo)準(zhǔn)即可進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，之后政府對(duì)市場(chǎng)上的主體及其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管。換句話(huà)說(shuō)，事中事后監(jiān)管，指主體進(jìn)入市場(chǎng)后，在市場(chǎng)調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行中及結(jié)束后，全程對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體資格監(jiān)管、對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合規(guī)性監(jiān)管，即既要監(jiān)管市場(chǎng)主體資格，保證進(jìn)入市場(chǎng)的主體都是符合設(shè)立條件的主體，又要監(jiān)管市場(chǎng)主體開(kāi)展的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，規(guī)制市場(chǎng)主體間的競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題、壟斷問(wèn)題、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)問(wèn)題、產(chǎn)品質(zhì)量問(wèn)題、食品安全問(wèn)題、環(huán)境保護(hù)問(wèn)題等。市場(chǎng)準(zhǔn)入的標(biāo)準(zhǔn)放寬、門(mén)檻降低以后，進(jìn)入市場(chǎng)的主體資質(zhì)可能參差不齊，為了維護(hù)市場(chǎng)秩序、保護(hù)交易相對(duì)人的合法權(quán)益，在放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入的同時(shí)必須加大對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的監(jiān)管，這是商事制度改革的核心“寬進(jìn)嚴(yán)管”。因此，事中事后監(jiān)管的主體，不僅包括行政機(jī)關(guān)，還包括進(jìn)行行業(yè)自律管理的各行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)，以及第三方社會(huì)監(jiān)督主體。
《指導(dǎo)意見(jiàn)》的亮點(diǎn)
《指導(dǎo)意見(jiàn)》在總體要求中指出，要“充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，持續(xù)深化‘放管服’改革，堅(jiān)持放管結(jié)合、并重，把更多行政資源從事前審批轉(zhuǎn)到加強(qiáng)事中事后監(jiān)管上來(lái)，落實(shí)監(jiān)管責(zé)任，健全監(jiān)管規(guī)則，創(chuàng)新監(jiān)管方式，加快構(gòu)建權(quán)責(zé)明確、公平公正、公開(kāi)透明、簡(jiǎn)約高效的事中事后監(jiān)管體系，形成市場(chǎng)自律、政府監(jiān)管、社會(huì)監(jiān)督互為支撐的協(xié)同監(jiān)管格局，切實(shí)管出公平、管出效率、管出活力，促進(jìn)提高市場(chǎng)主體競(jìng)爭(zhēng)力和市場(chǎng)效率，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展�！笨梢�(jiàn)，加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管的核心是發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，最終目的是以公正監(jiān)督促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)，加快打造市場(chǎng)化法治化國(guó)際化的營(yíng)商環(huán)境，提高市場(chǎng)主體競(jìng)爭(zhēng)力和市場(chǎng)效率，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。
《指導(dǎo)意見(jiàn)》指出要以公正監(jiān)管促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)，加快打造市場(chǎng)化法治化國(guó)際化的營(yíng)商環(huán)境。公正監(jiān)管這一要旨鮮明地體現(xiàn)在加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管的基本原則中，公平公正原則要求政府的監(jiān)管對(duì)各類(lèi)市場(chǎng)主體一視同仁，堅(jiān)決破除妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)的體制機(jī)制障礙，依法保護(hù)各類(lèi)市場(chǎng)主體合法權(quán)益，確保權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平。當(dāng)然，堅(jiān)持權(quán)責(zé)法定、依法行政，嚴(yán)格按照法律法規(guī)規(guī)定履行監(jiān)管責(zé)任的依法監(jiān)管原則和堅(jiān)持以公開(kāi)為常態(tài)、不公開(kāi)為例外，讓監(jiān)管執(zhí)法在陽(yáng)光下運(yùn)行的公開(kāi)透明原則，都在為公平監(jiān)管保駕護(hù)航。
《指導(dǎo)意見(jiàn)》從五個(gè)方面分別提出了具體指導(dǎo)意見(jiàn)。這五個(gè)方面分別是夯實(shí)監(jiān)管責(zé)任、健全監(jiān)管規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)、創(chuàng)新和完善監(jiān)管方式、構(gòu)建協(xié)同監(jiān)管格局以及提升監(jiān)管規(guī)范性和透明度�！吨笇�(dǎo)意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，要強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位，落實(shí)并完善公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，加快清理妨礙全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的各種規(guī)定和做法；要在市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域全面實(shí)行隨機(jī)抽取檢查對(duì)象、隨機(jī)選派執(zhí)法檢查人員、抽查情況及查處結(jié)果及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)，除特殊行業(yè)、重點(diǎn)領(lǐng)域外，原則上所有日常涉企行政檢查都應(yīng)通過(guò)“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”方式進(jìn)行，以保證行政檢查監(jiān)管的公正性；在規(guī)范涉企行政檢查和處罰、全面推進(jìn)監(jiān)管執(zhí)法公開(kāi)中，要著力解決涉企檢查事項(xiàng)多、頻次高、隨意檢查等問(wèn)題，同時(shí)清理規(guī)范行政處罰事項(xiàng)，對(duì)標(biāo)準(zhǔn)不一等問(wèn)題及時(shí)做出調(diào)整規(guī)范；還強(qiáng)調(diào)，要切實(shí)維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序，將地方政府公正監(jiān)管水平納入中國(guó)營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。
“寬進(jìn)嚴(yán)管”的監(jiān)管理念一旦樹(shù)立，就意味著更多行政資源從事前審批轉(zhuǎn)移到事中事后監(jiān)管上來(lái)，在放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入后更好維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的同時(shí)在監(jiān)管中提升市場(chǎng)主體活力，就要通過(guò)改革創(chuàng)新來(lái)加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管。為保證監(jiān)管的公平和效率而出臺(tái)的《指導(dǎo)意見(jiàn)》，除一系列促進(jìn)公平監(jiān)管措施外，還強(qiáng)調(diào)要推行“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”和信用監(jiān)管，以及建立“吹哨人”、內(nèi)部舉報(bào)人等制度，從而提升監(jiān)管效率、確保公平監(jiān)管的有效實(shí)施。總體來(lái)說(shuō)，《指導(dǎo)意見(jiàn)》緊密?chē)@事中事后監(jiān)管，基本構(gòu)建了事中事后監(jiān)管的制度框架，為監(jiān)管者和市場(chǎng)主體提供了良好制度指引。
（作者分別為武漢大學(xué)法學(xué)院教授、武漢市法學(xué)會(huì)競(jìng)爭(zhēng)法研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)，武漢大學(xué)競(jìng)爭(zhēng)法與競(jìng)爭(zhēng)政策研究中心助理研究員。本文是作者主持的國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“現(xiàn)代市場(chǎng)體系建設(shè)的競(jìng)爭(zhēng)法問(wèn)題研究”的部分成果）