作者：中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授 范 愉
進(jìn)入新世紀(jì)之后，人民法院將積極促進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制確立為司法改革的重點(diǎn)。一方面通過(guò)繁簡(jiǎn)分流和加強(qiáng)調(diào)解等措施回應(yīng)人民群眾的司法需求，另一方面通過(guò)適度社會(huì)化、訴調(diào)對(duì)接、一站式解紛平臺(tái)建設(shè)等方式推動(dòng)非訴訟機(jī)制的創(chuàng)新發(fā)展，承擔(dān)起引領(lǐng)多元化糾紛解決機(jī)制的中堅(jiān)作用。
《中國(guó)法院的多元化糾紛解決機(jī)制改革報(bào)告（2015-2020）》（以下簡(jiǎn)稱《報(bào)告》）通過(guò)翔實(shí)的資料數(shù)據(jù)全景式展現(xiàn)了改革開(kāi)放以來(lái)、特別是黨的十八大以來(lái)，人民法院在多元化糾紛解決機(jī)制改革方面所作出的努力和取得的成就。人民法院調(diào)解平臺(tái)三年來(lái)的優(yōu)異成績(jī)則為《報(bào)告》提供了一個(gè)生動(dòng)的例證和注解。
一、鮮明的中國(guó)特色
中國(guó)當(dāng)代的多元化糾紛解決機(jī)制并非歷史傳統(tǒng)的自然延續(xù)，也并非經(jīng)過(guò)統(tǒng)一整體性頂層設(shè)計(jì)的產(chǎn)物，更不是西方替代性糾紛解決機(jī)制（ADR）的照搬模仿，而是改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)各級(jí)政府、人民法院和相關(guān)實(shí)務(wù)部門(mén)不斷回應(yīng)社會(huì)需求、在實(shí)踐中探索、創(chuàng)新的結(jié)果。這一機(jī)制具有明確的實(shí)務(wù)特色和問(wèn)題指向，通過(guò)靈活多樣的方式為解決社會(huì)轉(zhuǎn)型期多發(fā)復(fù)雜的矛盾糾紛提供了有效的應(yīng)對(duì)，保證了社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展和穩(wěn)定。黨的十八大以來(lái)，國(guó)家將多元化糾紛解決機(jī)制上升為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，納入到社會(huì)治理和法治建設(shè)的整體布局中，將新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”和人民司法傳統(tǒng)、德治與善治理念、傳統(tǒng)解紛習(xí)慣、協(xié)商文化及當(dāng)代世界ADR潮流融會(huì)貫通，不僅形成了系統(tǒng)的理念、原則和話語(yǔ)體系，也建立了一系列行之有效的方法和制度。最突出的特點(diǎn)是堅(jiān)持制度優(yōu)勢(shì)，符合中國(guó)國(guó)情，訴訟與非訴訟機(jī)制兼容并蓄、協(xié)調(diào)發(fā)展。人民法院在調(diào)解制度基礎(chǔ)上推陳出新，向訴源治理拓展；傳統(tǒng)人民調(diào)解實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代轉(zhuǎn)型；越來(lái)越多的社會(huì)力量和專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍參與到糾紛解決中；建立了符合社會(huì)需求和實(shí)際，具有地方特色，適應(yīng)當(dāng)事人行為習(xí)慣和文化傳統(tǒng)，高效便利的一站式解紛平臺(tái)及專(zhuān)門(mén)性解紛機(jī)制。
二、引領(lǐng)創(chuàng)新的樣本
與其他國(guó)家主要通過(guò)立法推動(dòng)ADR的路徑不同，改革開(kāi)放以來(lái)，由于立法和頂層設(shè)計(jì)的條件不夠成熟，多元化糾紛解決機(jī)制的建構(gòu)和改革始終是以摸著石頭過(guò)河的方式在實(shí)踐中探索前行。在這一進(jìn)程中，基層人民法院的實(shí)踐和最高人民法院的司法政策形成上下呼應(yīng)，起到了不可替代的引領(lǐng)推動(dòng)作用。
我國(guó)基層人民法院歷來(lái)具有人民性和親和力，在基層治理中發(fā)揮著重要的作用。改革開(kāi)放以后，由于社會(huì)轉(zhuǎn)型期糾紛凸顯，道德失范，自治和協(xié)商能力下降，非訴訟解紛機(jī)制失效，糾紛大量向法院集中。在司法改革初期，人民法院在民商事案件的審理中強(qiáng)調(diào)庭審，忽視調(diào)解的作用。然而，進(jìn)入新世紀(jì)之后，人民法院面對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)及時(shí)調(diào)整了司法政策，將積極促進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制確立為司法改革的重點(diǎn)。一方面通過(guò)繁簡(jiǎn)分流和加強(qiáng)調(diào)解等措施回應(yīng)人民群眾的司法需求，另一方面通過(guò)適度社會(huì)化、訴調(diào)對(duì)接、一站式解紛平臺(tái)建設(shè)等方式推動(dòng)非訴訟機(jī)制的創(chuàng)新發(fā)展，承擔(dān)起引領(lǐng)多元化糾紛解決機(jī)制的中堅(jiān)作用。其作用主要體現(xiàn)在：
第一，理念政策引導(dǎo)。人民法院在國(guó)家機(jī)關(guān)和實(shí)務(wù)部門(mén)中率先提出堅(jiān)持多元化糾紛解決機(jī)制改革的理念，從第二個(gè)司法改革五年綱要開(kāi)始，連續(xù)四個(gè)司法改革五年綱要都將多元化糾紛解決機(jī)制改革作為重要目標(biāo)。在這一司法政策推動(dòng)下，各級(jí)法院多年來(lái)克服各種質(zhì)疑和困難，堅(jiān)持通過(guò)各種努力推動(dòng)多元化解紛的實(shí)踐創(chuàng)新。黨的十八大、十九大以來(lái)，人民法院堅(jiān)持“把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面”，出臺(tái)了一系列相關(guān)政策舉措，在引導(dǎo)當(dāng)事人和社會(huì)公眾的同時(shí)，也為促進(jìn)法律職業(yè)群體對(duì)抗性思維，積極參與非訴訟解紛實(shí)踐作出了表率。
第二，司法解釋規(guī)范與試點(diǎn)引導(dǎo)。最高人民法院按照試點(diǎn)先行、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、示范效應(yīng)、全面推廣的思路，鼓勵(lì)各級(jí)法院在基層司法實(shí)踐和社會(huì)治理中積極創(chuàng)新，相繼形成調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)、特邀委派調(diào)解、一站式解紛平臺(tái)和各種專(zhuān)門(mén)性解紛機(jī)制等成功經(jīng)驗(yàn)，并及時(shí)將其總結(jié)上升為規(guī)范性司法解釋?zhuān)右酝茝V和規(guī)范，亦為后續(xù)的立法和頂層設(shè)計(jì)創(chuàng)造了條件。黨的十八大以來(lái)，相關(guān)司法解釋的作用尤為明顯。
第三，訴源治理和基層治理。訴源治理是人民法院承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的重要方式之一，也是疏通解紛渠道、減少訴訟依賴的有效途徑�；鶎尤嗣穹ㄔ贺瀼匦聲r(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，積極參與基層治理，法官深入基層社區(qū)，通過(guò)培訓(xùn)指導(dǎo)調(diào)解組織和調(diào)解員以及司法確認(rèn)等方式不斷提高民間調(diào)解的質(zhì)量和作用，引導(dǎo)基層社區(qū)、企業(yè)和社會(huì)組織，對(duì)糾紛進(jìn)行預(yù)防和早期干預(yù)，不僅為當(dāng)事人提供了極大的便利，亦可有效控制訴訟增量、節(jié)約司法資源，有利于社會(huì)的穩(wěn)定與和諧。同時(shí)，人民法院注重在立案階段進(jìn)行案件分流，通過(guò)在線調(diào)解平臺(tái)、分調(diào)裁機(jī)制、多元調(diào)解和便民措施提供高效、平和、親民的解紛服務(wù)，在紓解訴訟的同時(shí)，使人民司法的外延和功能向社會(huì)延伸。
第四，與黨政和相關(guān)部門(mén)協(xié)作，共同推動(dòng)新型專(zhuān)門(mén)機(jī)制的建構(gòu)發(fā)展。近年來(lái)，最高人民法院通過(guò)與多個(gè)行業(yè)、部門(mén)協(xié)作的方式，循序漸進(jìn)地在金融、證券基金、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、涉僑、物價(jià)等領(lǐng)域推廣專(zhuān)門(mén)性、行業(yè)性解紛機(jī)制，填補(bǔ)了空白，積累了經(jīng)驗(yàn)，取得了良好效果。地方性交通事故、勞動(dòng)爭(zhēng)議、醫(yī)療糾紛等專(zhuān)門(mén)解紛機(jī)制也得到了快速發(fā)展，為建立全國(guó)統(tǒng)一的專(zhuān)門(mén)性解紛制度、程序進(jìn)行了有益的嘗試。
三、鮮明的時(shí)代特征
多元化糾紛解決機(jī)制的建構(gòu)和改革需要與時(shí)俱進(jìn)、不斷發(fā)展�！秷�(bào)告》充分體現(xiàn)出人民法院在多元化糾紛解決機(jī)制發(fā)展中的開(kāi)放性態(tài)度。
第一，技術(shù)創(chuàng)新。人民法院在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、人工智能和數(shù)字技術(shù)等方面的應(yīng)用走在了時(shí)代和世界前沿，目前已有效地應(yīng)用于多元化糾紛解決機(jī)制中，互聯(lián)網(wǎng)法院和在線調(diào)解平臺(tái)就是范例。在線立案分流、調(diào)解、司法確認(rèn)等已成為常規(guī)性前端解紛方式，極大地提高了糾紛解決的效益和便利。
第二，國(guó)際化。當(dāng)代國(guó)際潮流日益顯示出對(duì)非訴訟方式，特別是協(xié)商調(diào)解的重視，人民法院積極回應(yīng)時(shí)代潮流，吸收借鑒當(dāng)代世界ADR的時(shí)代精神和各國(guó)成功經(jīng)驗(yàn)，致力于為全球治理貢獻(xiàn)“中國(guó)智慧”和“中國(guó)方案”。近年來(lái)，適應(yīng)“一帶一路”、涉外、跨境等商事糾紛解決的需要，推動(dòng)商事調(diào)解與法院的對(duì)接，建立國(guó)際商事法庭，鼓勵(lì)民間商事調(diào)解組織的發(fā)展，以此創(chuàng)造良好的營(yíng)商環(huán)境。
第三，開(kāi)放性和前瞻性。人民法院在推動(dòng)多元化糾紛解決機(jī)制改革中注意遵循糾紛解決規(guī)律和可行性、適宜性原則，循序漸進(jìn)、分類(lèi)推進(jìn)，在支持各種創(chuàng)新的同時(shí)及時(shí)提出立法建議提案，為持續(xù)創(chuàng)新發(fā)展和加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)作出了積極貢獻(xiàn)。
四、未來(lái)發(fā)展的啟示
《報(bào)告》不僅系統(tǒng)全面地回顧了人民法院在改革推動(dòng)多元化糾紛解決機(jī)制的作用和成果，也揭示出新的目標(biāo)和發(fā)展方向。從中可得到以下啟示：
首先，法治需要健全的司法體系、人民法院組織和訴訟程序，但并不必然依賴于訴訟，通過(guò)解紛機(jī)制的合理設(shè)計(jì)和協(xié)調(diào)平衡，降低解紛成本和訴訟增量，完全可以避免訴訟壓力。
其次，法院的作用不僅是審判，對(duì)多元化糾紛解決機(jī)制的引導(dǎo)與推動(dòng)顯示出法院的社會(huì)功能、歷史使命和擔(dān)當(dāng)。但多元化糾紛解決機(jī)制的完善依賴于全社會(huì)的努力，需要進(jìn)一步加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)及部門(mén)組織間的協(xié)作，更好發(fā)揮民間性和行政性解紛機(jī)制的作用，加強(qiáng)相關(guān)理論研究，并通過(guò)社會(huì)動(dòng)員重塑協(xié)商、誠(chéng)信理性、自治自律等解紛文化。
最后，多元化糾紛解決機(jī)制仍存在不足和短板，今后需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和制度建構(gòu)，對(duì)現(xiàn)有的機(jī)制不斷進(jìn)行優(yōu)化整合。從集中在法院的“超市”型一站式解紛中心向精細(xì)化分類(lèi)處理進(jìn)展，逐步建立合理統(tǒng)一的家事、勞動(dòng)、商事、醫(yī)療、交通事故、金融證券、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、社區(qū)、環(huán)境等專(zhuān)門(mén)性解紛機(jī)制，并盡可能實(shí)現(xiàn)非訴訟程序的法定前置。由此形成對(duì)訴訟更有效的分流。