作者：朱炳成，法學(xué)博士，中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院講師。
摘要：氣候變化潛藏各種風(fēng)險，氣候治理目標(biāo)的順利實現(xiàn)需要各國協(xié)同推進(jìn)。但是，由于氣候變化的不確定性、發(fā)展的漸進(jìn)性、致害的長期性等特點(diǎn)，加上氣候變化風(fēng)險的全球性，各國在風(fēng)險認(rèn)知和利益訴求等方面有諸多差異和沖突，使得全球氣候治理舉步維艱。國際社會應(yīng)當(dāng)推動氣候治理多元主體的價值觀念融合，強(qiáng)化共識、彌合差異，在此基礎(chǔ)上采取協(xié)同治理的舉措。中國在進(jìn)一步的氣候治理行動中，應(yīng)當(dāng)堅持風(fēng)險預(yù)防原則，著力化解制度風(fēng)險，積極構(gòu)建有中國特色的氣候治理體系。
關(guān)鍵詞：氣候變化；氣候風(fēng)險；法制應(yīng)對
20世紀(jì)90年代以來，以全球變暖為主要表現(xiàn)的氣候變化問題日益突出，如何有效應(yīng)對氣候變化風(fēng)險成為最受關(guān)注的全球性環(huán)境問題之一，氣候治理也成為國際社會開展環(huán)境治理的重要議題。一般認(rèn)為，氣候治理是基于有效的政策和法律規(guī)則，以解決全球氣候變化問題和實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，在各方面、各領(lǐng)域、各層面采取應(yīng)對措施的活動。[1]在過去近30年間，全球氣候治理艱難前行。1992年《聯(lián)合國氣候變化框架公約》為全球氣候治理奠定了法律基礎(chǔ)；1997年《京都議定書》確定了發(fā)達(dá)國家2012年減排目標(biāo)以及發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的減排義務(wù)，為全球氣候治理提供了階段性法律支持；2015年《巴黎協(xié)定》確定了升溫目標(biāo)和自主貢獻(xiàn)的參與模式，是近年來全球氣候治理領(lǐng)域取得的較大進(jìn)展。然而，2019年在西班牙馬德里召開的第25屆聯(lián)合國氣候變化大會關(guān)于《巴黎協(xié)定》實施細(xì)則的談判中，各國在國際碳市場運(yùn)行規(guī)則等實質(zhì)性問題上未能達(dá)成一致。同年，美國啟動退出《巴黎協(xié)定》程序，巴西、墨西哥等國家關(guān)于積極承擔(dān)減排義務(wù)的態(tài)度軟化。這些都對未來十年全球控溫目標(biāo)的實現(xiàn)及各國自主減排的積極性造成影響，國際氣候談判進(jìn)展愈發(fā)艱難。全球氣候治理之所以呈現(xiàn)忽冷忽熱、走走停停之勢，主要原因是各國對氣候變化風(fēng)險的認(rèn)知程度和應(yīng)對態(tài)度存在差異，這在很大程度上導(dǎo)致各國在氣候變化的風(fēng)險閾值、減排路徑、責(zé)任承擔(dān)方式等方面存在較大的分歧，進(jìn)而在應(yīng)對氣候變化風(fēng)險方面采取不同的策略和措施。全球氣候治理面臨巨大挑戰(zhàn)，亟須國際社會強(qiáng)化共識、協(xié)同行動。本文從法制視角探討氣候治理面臨的挑戰(zhàn)及其應(yīng)對路徑。
一、氣候風(fēng)險的特征及其對氣候治理的挑戰(zhàn)
風(fēng)險即發(fā)生損害的可能性。在人類社會面臨的眾多風(fēng)險中，氣候風(fēng)險對人類生產(chǎn)生活和生態(tài)系統(tǒng)的影響日益凸顯。氣候風(fēng)險也稱氣候變化風(fēng)險，指氣候系統(tǒng)的變化對自然生態(tài)系統(tǒng)和人類社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)造成影響的可能性，尤其是造成損失、傷害、毀滅等后果的可能性。[2]現(xiàn)有研究表明，氣候變化具有科學(xué)上的不確定性、發(fā)展的漸進(jìn)性、致害的長期性等特點(diǎn)。[3]在全球范圍內(nèi)，氣候風(fēng)險有四個方面的特征，即來源上的內(nèi)生性、影響上的延展性、內(nèi)容上的不確定性、應(yīng)對路徑上的協(xié)同性。來源上的內(nèi)生性，指氣候風(fēng)險是人類社會發(fā)展過程中的必然結(jié)果�，F(xiàn)代科學(xué)技術(shù)及其不當(dāng)運(yùn)用是引發(fā)氣候風(fēng)險的主要原因，在制度風(fēng)險等多種因素的作用下，氣候風(fēng)險的內(nèi)生性特征日益凸顯。影響上的延展性是指，氣候風(fēng)險的影響在空間上是全球性的，超越地理邊界和社會文化邊界；在時間上不僅影響當(dāng)代人的生存與發(fā)展，還將對后代人的生存與發(fā)展產(chǎn)生影響，具有世代延續(xù)的特點(diǎn)。內(nèi)容上的不確定性包括客觀維度和主觀維度兩個層面，客觀上的不確定性由氣候變化本身（成因、趨勢等方面）的不確定性引起，主觀上的不確定性源于人們在氣候風(fēng)險的認(rèn)識水平、認(rèn)知維度等方面的差異（具體表現(xiàn)為不同的科研結(jié)論、決策標(biāo)準(zhǔn)等）。應(yīng)對路徑上的協(xié)同性是指，應(yīng)對氣候風(fēng)險不僅需要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，而且需要國際社會從政治意愿層面在全球范圍內(nèi)形成共同的價值判斷并采取積極行動，進(jìn)而構(gòu)建應(yīng)對氣候風(fēng)險的有效機(jī)制。由于氣候風(fēng)險具有上述四方面特征，使得全球氣候治理面臨諸多挑戰(zhàn)。
1.氣候風(fēng)險的內(nèi)生性和延展性導(dǎo)致各國在氣候治理立場上存在嚴(yán)重分歧
氣候變化問題內(nèi)生于人類社會生產(chǎn)力的發(fā)展，這意味著，氣候變化帶來的直接風(fēng)險和系統(tǒng)性風(fēng)險影響著每個國家，無人能夠幸免。氣候風(fēng)險的延展性表明，應(yīng)對氣候變化的主體要超越現(xiàn)有以國家為單元的治理結(jié)構(gòu)。然而，由于各國的地理位置、經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略等具有高度的內(nèi)生性因素的影響，不同國家和地區(qū)在應(yīng)對氣候風(fēng)險問題上存在復(fù)雜的治理意愿和能力差異。譬如，小島嶼國家由于最易受到氣候變化影響，所以參與全球氣候治理的意愿普遍較強(qiáng)；注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)的國家（如中國和歐洲一些國家）較之更加關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益的國家（如美國），前者參與全球氣候治理的意愿往往更強(qiáng)，盡管在治理能力上后者更具優(yōu)勢。在此情勢下，如果要求所有國家和地區(qū)承擔(dān)相同的減排義務(wù)，勢必加大氣候治理義務(wù)分配的不公平、不均衡，導(dǎo)致氣候治理主體的共性與個性之間的對立加劇以及全球化矛盾擴(kuò)大。
由于各國利益訴求不同，使得一些政策和觀點(diǎn)也存在較大差異�？傮w而言，發(fā)達(dá)國家認(rèn)為氣候變化是全球經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的副產(chǎn)品，各國應(yīng)承擔(dān)共同的減排責(zé)任，不應(yīng)區(qū)別對待；發(fā)展中國家則強(qiáng)調(diào)區(qū)別對待溫室氣體減排責(zé)任，認(rèn)為發(fā)達(dá)國家對全球氣候變化問題不僅負(fù)有歷史責(zé)任，而且因其經(jīng)濟(jì)社會已經(jīng)發(fā)展到較為成熟穩(wěn)定的狀態(tài)，相較于發(fā)展滯后的國家具備更充足的資金和先進(jìn)的技術(shù)來應(yīng)對氣候風(fēng)險，故應(yīng)為發(fā)展中國家提供經(jīng)濟(jì)技術(shù)支持，以提高發(fā)展中國家適應(yīng)和減緩氣候變化的能力。其中，美國對氣候治理的態(tài)度較為消極，其他主要發(fā)達(dá)國家對減排責(zé)任的承擔(dān)也不積極；印度等發(fā)展中國家在減排責(zé)任分擔(dān)原則等問題上態(tài)度搖擺不定。這種態(tài)度差異的最根本原因，是對氣候風(fēng)險的內(nèi)生性存在不同認(rèn)識。美國作為先發(fā)達(dá)國家的代表，無論在經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是社會文化心理層面，都對氣候變化持極大程度的樂觀態(tài)度，因而在一定程度上并未將氣候風(fēng)險視為緊迫的威脅。處于后工業(yè)階段的歐洲國家在歷史上深受生態(tài)環(huán)境問題的困擾，對氣候風(fēng)險的容忍度較低。印度處于經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展時期，但因地理位置等條件而深受氣候變化影響，使得其在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的平衡與抉擇中常常處于矛盾之中，在氣候風(fēng)險應(yīng)對策略上也表現(xiàn)出搖擺不定的態(tài)度。
由于不同主體存在不同的利益訴求，使得在國際法框架下分配溫室氣體減排責(zé)任的法律效力一直是聯(lián)合國氣候變化談判中的一個焦點(diǎn)問題，各國在此問題上存在諸多爭議�！栋屠鑵f(xié)定》在明確“共同但有區(qū)別責(zé)任”原則的同時，也明確了該原則的具體適用形式，即采取國家自主決定貢獻(xiàn)的形式，通過自下而上的方式在國際環(huán)境合作原則的指導(dǎo)下形成多元化的減排主體和減排形式。然而，這種以協(xié)商為主的減排責(zé)任安排存在一個突出問題，即其法律效力的認(rèn)可性問題。中國主張2015年聯(lián)合國氣候變化巴黎會議達(dá)成具有法律約束力的公約實施協(xié)議，并對相關(guān)技術(shù)細(xì)節(jié)和程序規(guī)則加以明確，發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家的國家自主貢獻(xiàn)在巴黎會議成果中以適當(dāng)形式分別列出。[4]美國則認(rèn)為，相關(guān)協(xié)議應(yīng)具有更廣泛的效力，對發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家應(yīng)具有相同的法律約束力，主張淡化減緩、適應(yīng)、資金、技術(shù)開發(fā)和轉(zhuǎn)讓等方面的法律強(qiáng)制力。[5]類似的分歧導(dǎo)致各國采取方向不同甚至迥異的政策，這實質(zhì)性地影響全球氣候治理進(jìn)程。
2.氣候風(fēng)險的不確定性成為各國進(jìn)行氣候治理決策的羈絆
科學(xué)上的不確定性是氣候風(fēng)險的一個主要特征，也是全球氣候治理面臨的主要挑戰(zhàn)。氣候風(fēng)險的影響涉及自然、社會、經(jīng)濟(jì)、政治、生活等領(lǐng)域，由此增大了作為整體的氣候風(fēng)險的不確定性，對各國采取氣候治理措施提出了相應(yīng)的要求。氣候風(fēng)險的不確定性體現(xiàn)在客觀與主觀兩個層面。
客觀上的不確定性，主要是氣候觀測資料的不確定性和影響因素的不確定性。1990-1950年的50年間，中國氣候觀測站數(shù)量極少，監(jiān)測覆蓋范圍較小，經(jīng)常由于觀測站搬遷、觀測時次變更等原因，導(dǎo)致監(jiān)測中斷、監(jiān)測資料缺失。[6]這樣的問題目前在很多國家仍不同程度存在。由于氣候系統(tǒng)的極端復(fù)雜性及現(xiàn)有科技手段的有限性，人類無法準(zhǔn)確預(yù)測自然因素對氣候變化的影響程度以及人為原因?qū)е職夂蜃兓某潭�。政府間氣候變化專門委員會（Intergovernmental Panel on Climate Change，以下簡稱IPCC）研究認(rèn)為，全球升溫很可能是由于二氧化碳等溫室氣體濃度增大所致；只有將人為活動產(chǎn)生的二氧化碳等溫室氣體排放量納入氣候變化應(yīng)對中，才能對全球升溫問題作出較為科學(xué)合理的解釋。[7]但也有觀點(diǎn)認(rèn)為，從更長的視距來看，氣候變化是地球自然生態(tài)系統(tǒng)的正�，F(xiàn)象，與人類活動關(guān)系不大。[8]與洪水、海嘯、地震等傳統(tǒng)自然災(zāi)害不同，氣候變化導(dǎo)致的自然災(zāi)害和生態(tài)破壞問題并不迅速顯現(xiàn)，生態(tài)系統(tǒng)對氣候變化的反應(yīng)往往比較遲緩，在相當(dāng)長的時間內(nèi)不易察覺。由于氣候變化造成損害的隱蔽性，一些國家在應(yīng)對氣候變化問題上采取較為消極的態(tài)度，一些國家仍適用傳統(tǒng)的法律機(jī)制應(yīng)對氣候變化，應(yīng)對效果不夠理想。
與氣候風(fēng)險在客觀層面的不確定性相對應(yīng)，人類認(rèn)識的局限性及認(rèn)知差異帶來主觀層面的不確定性。主觀不確定性的程度會在“完全確定”到“幾乎完全缺乏可信度”的范圍內(nèi)不斷變化，主要體現(xiàn)在科學(xué)研究、決策標(biāo)準(zhǔn)、公眾認(rèn)識等方面。在科學(xué)研究方面，近年來IPCC發(fā)布的氣候變化評估報告屢遭質(zhì)疑。究其原因，一是該報告基于現(xiàn)有科學(xué)技術(shù)水平，難以對長期以來的氣候變化情況進(jìn)行全面分析，也難以對未來氣候變化的趨勢進(jìn)行準(zhǔn)確預(yù)測；二是由于人類認(rèn)知能力有限，數(shù)據(jù)分析和預(yù)測能力具有階段性和局限性。人們對這一具有較高權(quán)威性的評估報告尚且有疑問，對其他關(guān)于氣候變化的研究結(jié)論的爭議更大。在決策標(biāo)準(zhǔn)方面，盡管大多數(shù)國家對氣候變化影響人類生產(chǎn)生活和生態(tài)系統(tǒng)持肯定態(tài)度，但在氣候風(fēng)險的嚴(yán)重程度、減排責(zé)任承擔(dān)等方面存在較大分歧，出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會需求等方面因素考慮，各國政府制定應(yīng)對氣候變化政策時所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)存在差異。[9]在公眾認(rèn)識方面，受生活環(huán)境、教育背景、收入水平等因素影響，公眾對氣候變化的風(fēng)險存在認(rèn)識分歧，這直接或間接地影響政府為應(yīng)對氣候變化而采取措施的積極性。[10]在世界上有些地方，相當(dāng)一部分社會主體還在為基本生存問題憂慮，沒有動力去考慮將來氣候變化會引起什么后果，從而不會積極參與氣候治理。上述三方面因素相互影響、綜合作用，加劇了某些領(lǐng)域、某些時期國際社會對氣候治理的認(rèn)識差異以及各國在此基礎(chǔ)上采取措施的差異性，在相當(dāng)程度上影響全球氣候治理的進(jìn)行。
3.氣候風(fēng)險因應(yīng)路徑的協(xié)同性面臨全球治理體系考驗
氣候風(fēng)險是一種系統(tǒng)性風(fēng)險，危及人類社會和生態(tài)系統(tǒng)，需要各國協(xié)同應(yīng)對。氣候風(fēng)險應(yīng)對路徑的協(xié)同性主要體現(xiàn)在法律政策、制裁措施、應(yīng)對時機(jī)等方面。氣候治理總是基于特定的政策和法律依據(jù)而展開的。各國立法傳統(tǒng)、立法技術(shù)、所屬法系或許不同，但由于環(huán)境法的世界性特征，各國在環(huán)境法律內(nèi)容、政策框架和制度層面容易形成共識并基于此在實踐層面協(xié)調(diào)行動。同理，違反全球氣候治理規(guī)則會在全球范圍內(nèi)產(chǎn)生相同或者極為相似的負(fù)外部性效應(yīng)，這要求各國對此類行為的制裁形成合力，并選擇適當(dāng)時機(jī)協(xié)同采取應(yīng)對措施。然而，由于不同國家在應(yīng)對風(fēng)險能力方面存在差異，使得各國在氣候治理問題上難以達(dá)成統(tǒng)一的價值立場，更難以采取協(xié)調(diào)一致的應(yīng)對措施。在此背景下，推動全球氣候治理需要國家中心治理模式與超國家中心治理模式有機(jī)結(jié)合。相較于以市民社會為主體的超國家中心治理，以大國為中心的國家中心治理在氣候風(fēng)險應(yīng)對中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，決定著氣候風(fēng)險應(yīng)對的全球合作能否順利達(dá)成。減少溫室氣體排放的成本與收益也是各國在采取氣候治理措施時所考慮的一個重要因素，這涉及非貨幣化的環(huán)境價值與經(jīng)濟(jì)價值之間的權(quán)衡。有些大國在此權(quán)衡中偏向于經(jīng)濟(jì)價值，于是在協(xié)同應(yīng)對氣候變化方面的意愿不足，這也是全球氣候治理面臨的主要挑戰(zhàn)之一。
二、全球氣候治理的法制策略
法制手段具有確定性、強(qiáng)制性、穩(wěn)定性等特征，在應(yīng)對全球氣候治理的挑戰(zhàn)方面具有無可替代的優(yōu)勢。根據(jù)當(dāng)前全球環(huán)境治理面臨的挑戰(zhàn)，為發(fā)揮法制手段的特點(diǎn)和優(yōu)勢，可以“人類命運(yùn)共同體”理念為基礎(chǔ)對多元主體進(jìn)行價值形塑，從制度主義視角出發(fā)，在全球風(fēng)險社會中彌合差異、促進(jìn)協(xié)同，推動氣候治理目標(biāo)順利實現(xiàn)。
1.以人類命運(yùn)共同體理念為基礎(chǔ)的多元主體價值形塑
面對涉及全人類甚至后代人利益的氣候變化問題，國際社會需要達(dá)成的一個基本共識是，在注重技術(shù)理性的同時更加關(guān)注環(huán)境和健康的價值。氣候治理問題集中體現(xiàn)了各主權(quán)國家和不同利益團(tuán)體在全球治理領(lǐng)域的利益博弈，其中不僅涉及發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家的利益分歧、小島嶼國家和低地國家的緊迫需求、不同國家的訴求差異，而且涉及主權(quán)國家內(nèi)部不同主體的價值分歧。在此情勢下，形塑價值觀念，避免集體行動中出現(xiàn)“有組織地不負(fù)責(zé)任”情形[11]，成為國際社會在氣候治理領(lǐng)域進(jìn)一步行動的理論前提。兼具價值理性和工具理性的人類命運(yùn)共同體理念，可以作為彌合國際間價值分歧的理論依據(jù)。人類命運(yùn)共同體，是指整個人類的興衰存亡都緊密聯(lián)系在一起的存在狀態(tài)和組織形態(tài)。[12]人類命運(yùn)共同體理念倡導(dǎo)在追求本國利益的同時兼顧他國合理關(guān)切，在謀求本國發(fā)展中促進(jìn)各國共同發(fā)展，既考慮當(dāng)代人發(fā)展又不危及后代人的可持續(xù)發(fā)展。[13]該理念有助于形成多邊協(xié)同治理模式，實現(xiàn)風(fēng)險治理成效最大化。這一融合了國際主義和整體主義的理念，在應(yīng)對具有顯著的內(nèi)生性、在時間和空間上具有延展性的氣候變化問題上，有相當(dāng)大的適用空間。
氣候治理需要參與主體多元化。這種多元化體現(xiàn)在，既包括作為私主體的個人以及法律上擬制的人，也包括政府應(yīng)對氣候變化主管部門，還包括作為市民社會典型代表的社會組織，甚至包括國際法層面的國家。這些主體無論在價值觀念方面還是在行為模式方面都存在顯著差異。對這些主體在認(rèn)知層面進(jìn)行求同存異的價值形塑，使其在內(nèi)在動力上形成合力，就成為達(dá)成并實現(xiàn)共同的氣候治理目標(biāo)的一個前置性任務(wù)�；谌祟惷\(yùn)共同體理念對多元主體進(jìn)行價值形塑之所以具有可能性，最主要的原因在于氣候異常條件下各方主體都面臨利益受損的風(fēng)險，是一個利益共同體。在行動方案上，這種價值形塑應(yīng)遵循三個原則。一是遵循整體保護(hù)原則，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的個體主義價值觀，以生態(tài)環(huán)境和人類社會可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，從生態(tài)系統(tǒng)的整體性和全人類的福祉出發(fā)應(yīng)對氣候變化，將局部利益與整體利益有機(jī)整合。二是遵循風(fēng)險預(yù)防原則，制定應(yīng)對氣候變化的法律并采取有效措施，降低氣候風(fēng)險轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實損害的可能性，或者避免氣候風(fēng)險對生態(tài)系統(tǒng)和人類社會造成不可逆轉(zhuǎn)的損害。三是遵循公平性原則，構(gòu)建發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家相對均等的發(fā)展機(jī)會和利益分配機(jī)制，同時避免資源的浪費(fèi)和過度使用，推動實現(xiàn)代際間資源公平配置。
2.制度主義視域下的氣候治理策略
在制度主義視野下，制度失靈使風(fēng)險的制度化轉(zhuǎn)變成制度化的風(fēng)險。制度風(fēng)險是指國家政策和法律規(guī)范體系的建立和實施有引發(fā)風(fēng)險并使社會主體遭受利益損失的可能性。制度風(fēng)險與技術(shù)風(fēng)險的最大差別在于，“人化”因素在制度風(fēng)險的起因上占主導(dǎo)地位。為化解氣候治理中的制度風(fēng)險，就要采取多元化治理手段。事實上，現(xiàn)代氣候治理手段已突破傳統(tǒng)的以強(qiáng)制約束為特征的命令—控制型模式，而側(cè)重于綜合運(yùn)用政策、法律、市場等多種規(guī)制手段的多面向、多元化治理模式。氣候治理策略的優(yōu)化可從國際和國內(nèi)兩個層面展開。
在國際層面，國際社會基于《聯(lián)合國氣候變化框架公約》已經(jīng)達(dá)成若干共識，為全球氣候治理奠定了一定的法律基礎(chǔ)。進(jìn)一步優(yōu)化全球氣候治理策略，應(yīng)著重從三個方面采取措施。一是推進(jìn)約束性規(guī)范的形成。在應(yīng)對氣候變化的國際磋商中，各國應(yīng)積極擴(kuò)大共識，以各方認(rèn)可的最大公約數(shù)為基礎(chǔ)，將自愿性規(guī)范與義務(wù)性規(guī)范相結(jié)合，在氣候治理的主要方面努力形成有強(qiáng)制力的國際法規(guī)范。二是制定基于科學(xué)依據(jù)的政策和法律。尤其要基于科學(xué)的測算與分析，制定和完善具有可操作性的中長期全球溫室氣體減排計劃，輔之以具有可操作性的補(bǔ)充議定書等文件，將全球氣候風(fēng)險最大限度地控制在目標(biāo)范圍內(nèi)。三是重視激勵機(jī)制的作用�？蛇M(jìn)一步發(fā)揮市場機(jī)制的作用，增強(qiáng)主權(quán)國家參與氣候治理的自主性。在此過程中，可以借鑒和吸收英國、中國等國家構(gòu)建應(yīng)對氣候變化市場機(jī)制的經(jīng)驗。
在國內(nèi)層面，應(yīng)著力推動政策、法律、市場三種手段的完善。一是政策手段。制定應(yīng)對氣候變化的政策是實施氣候治理的重要手段，該手段有較強(qiáng)的靈活性和適應(yīng)性。事實上，政策手段是各國普遍采用的應(yīng)對氣候變化的主要措施。優(yōu)化政策手段應(yīng)著重考慮兩方面因素。一方面，面對氣候變化對生態(tài)系統(tǒng)和社會系統(tǒng)帶來的直接風(fēng)險與系統(tǒng)性風(fēng)險，應(yīng)遵循風(fēng)險預(yù)防的政策導(dǎo)向，根據(jù)本國經(jīng)濟(jì)和科學(xué)技術(shù)發(fā)展水平等條件，科學(xué)確定氣候治理政策的原則、目標(biāo)、規(guī)劃等內(nèi)容。另一方面，將氣候變化問題納入國家社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和能源發(fā)展規(guī)劃，通過推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，落實應(yīng)對氣候變化的相關(guān)政策。二是法律手段。法律規(guī)制作為全球氣候治理的重要手段盡管已成共識，但在國家立法層面尚不盡如人意。[14]健全氣候治理的法律手段，就要在科學(xué)的政策框架下推動應(yīng)對氣候變化的減緩與適應(yīng)措施的法制化。在此過程中，既要發(fā)揮公權(quán)力在制度建構(gòu)中的獨(dú)特優(yōu)勢，也要激發(fā)社會力量參與氣候治理的內(nèi)在動力。唯有如此，方可在氣候治理主體多元化格局中形成“自上而下”與“自下而上”兩條線索協(xié)同呼應(yīng)的合力。三是市場手段。通過市場機(jī)制降低碳排放量，或者在碳排放量確定的前提下以市場交易方式降低碳排放的社會成本，已基本成為共識。盡管經(jīng)過幾十年努力，國際社會仍未就建立國際碳排放交易市場達(dá)成一致，但中國、歐盟等國家和地區(qū)在此方面的積極探索與實踐從一個側(cè)面證明了市場機(jī)制在減緩氣候變化方面的重要作用�？梢灶A(yù)見，全球碳排放交易市場的建立只是時間問題。為此，高碳排放國家可首先在本國高碳排放地區(qū)試行碳排放市場交易機(jī)制，并從高碳排放產(chǎn)業(yè)入手，逐步嘗試擴(kuò)大交易范圍。實施類似的基于市場機(jī)制的規(guī)制手段，應(yīng)成為優(yōu)化氣候治理策略的重要舉措。
3.全球風(fēng)險社會中的差異彌合與協(xié)同治理
全球風(fēng)險社會既是一種理論又是一個現(xiàn)實問題，其在內(nèi)容上內(nèi)生于全球化進(jìn)程，在應(yīng)對策略上落腳于彌合差異、協(xié)同共進(jìn)。特別是在全球氣候治理領(lǐng)域，由于各個國家和地區(qū)發(fā)展不平衡，以及在政治、經(jīng)濟(jì)等層面存在差異，若要在氣候治理中建立良好的秩序規(guī)則，就要減少作為國際社會成員的國家等利益主體在氣候治理議題上的分歧，實現(xiàn)有效的協(xié)商與協(xié)同。如何進(jìn)一步增強(qiáng)不同主體的共識，就成為實現(xiàn)多元主體協(xié)同治理的關(guān)鍵因素。就氣候風(fēng)險應(yīng)對路徑而言，為協(xié)調(diào)多元主體的不同訴求，彌合差異與分歧，可從四個方面進(jìn)行努力。一是強(qiáng)化“共同但有區(qū)別責(zé)任”原則的協(xié)商基礎(chǔ)。該原則不僅強(qiáng)調(diào)發(fā)達(dá)國家應(yīng)承擔(dān)歷史責(zé)任，還明確了其他主權(quán)國家在氣候治理領(lǐng)域應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，同時為發(fā)展中國家可持續(xù)發(fā)展提供了條件。二是重視科學(xué)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。鑒于現(xiàn)有科學(xué)技術(shù)及其應(yīng)用手段的有限性和公眾對風(fēng)險認(rèn)知的局限性，應(yīng)對氣候變化的立法和措施要以客觀的科學(xué)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，進(jìn)而展開利益相關(guān)方的溝通與協(xié)商。三是明確堅持風(fēng)險預(yù)防原則的必要性。氣候變化的科學(xué)不確定性及其影響的廣泛性和后果的不可逆性，使得人類不得不采取“寧可信其有，不可信其無”的應(yīng)對態(tài)度。四是重視國別和區(qū)域?qū)嵤┬粤⒎ǖ淖饔谩Ｈ绫R曼所言，全球社會已經(jīng)到來，社會系統(tǒng)已經(jīng)發(fā)展成一個統(tǒng)一的全球社會，而法律制定仍然是由地區(qū)性的政治系統(tǒng)來完成的，這種社會發(fā)展形態(tài)并沒有解決社會發(fā)展的系統(tǒng)性問題，而是通過疊加的方式產(chǎn)生新的困難。[15]在此情形下，優(yōu)化國別和區(qū)域?qū)嵤┬粤⒎ň统蔀閷崿F(xiàn)協(xié)同治理的必要舉措。
三、中國參與全球氣候治理的法制路徑
中國作為全球氣候治理的積極推動者和主要踐行者，一直主動承擔(dān)減排義務(wù)，不斷完善氣候治理規(guī)范。在推進(jìn)氣候治理的進(jìn)一步行動中，中國應(yīng)遵循以風(fēng)險預(yù)防原則為中心的政策導(dǎo)向，建立完整的氣候治理體系，完善減緩與適應(yīng)性法律制度，推進(jìn)制定“應(yīng)對氣候變化法”。唯有如此，方可化解制度風(fēng)險，構(gòu)建具有自身特色的氣候治理體系，推進(jìn)氣候風(fēng)險的協(xié)同治理。
1.堅持以遵循風(fēng)險預(yù)防原則為中心的政策導(dǎo)向
氣候風(fēng)險引發(fā)的后果往往具有不可逆轉(zhuǎn)性，無論在空間延展維度還是在時間延伸維度都是如此。對于氣候風(fēng)險，傳統(tǒng)的預(yù)防為主、事后救濟(jì)等手段已難以應(yīng)對。在氣候治理政策層面確立風(fēng)險預(yù)防原則作為形成共同認(rèn)識的基礎(chǔ)，就成為必然選擇。《里約宣言》將風(fēng)險預(yù)防原則界定為，遇有嚴(yán)重或者不可逆轉(zhuǎn)損害的威脅時，不得以缺乏科學(xué)充分確實證據(jù)為理由，延遲采取符合成本效益的措施以防止環(huán)境惡化。該定義闡明了風(fēng)險預(yù)防原則的四個特征，其中之一即損害程度達(dá)到“嚴(yán)重或者不可逆轉(zhuǎn)”。通常情況下，對人體健康或環(huán)境的不可接受的損害主要有四種情形：威脅人類生命或者健康；后果嚴(yán)重且不可逆轉(zhuǎn)；造成代內(nèi)或者代際不公平；危及受影響者的基本權(quán)利。[16]在制定氣候政策層面堅持風(fēng)險預(yù)防原則，是對氣候風(fēng)險的不確定性的積極回應(yīng)。在氣候政策中，應(yīng)當(dāng)明確風(fēng)險預(yù)防原則的適用條件、評估標(biāo)準(zhǔn)和考量要點(diǎn)。需特別注意的是，堅持風(fēng)險預(yù)防原則應(yīng)建立在謹(jǐn)慎的合理懷疑的基礎(chǔ)上，以防止過度防范或者無效防范，并適當(dāng)考慮該原則與相鄰法律機(jī)制（如生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)制）的呼應(yīng)與銜接。[17]為此，一方面要適應(yīng)生態(tài)環(huán)境體制改革，將應(yīng)對氣候變化的政策納入生態(tài)環(huán)境政策的整體框架，使之服從、服務(wù)于國家生態(tài)環(huán)境保護(hù)的整體方略；另一方面，要特別注意遵循氣候治理的內(nèi)在規(guī)律特別是氣候變化的特點(diǎn)，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)“預(yù)防為主”原則[18]的基礎(chǔ)上再進(jìn)一步，更加注重對有致害可能性的風(fēng)險的預(yù)防和控制，從而使風(fēng)險預(yù)防原則成為貫穿始終的氣候政策導(dǎo)向。
2.建立完整的氣候治理體系，推進(jìn)協(xié)同治理
貝克和吉登斯強(qiáng)調(diào)的制度風(fēng)險，是中國在完善氣候治理體系中需要特別注意的。健全氣候治理體系是加強(qiáng)氣候治理的必要條件，其中，法律體系的健全及其實施機(jī)制的完善、執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制的改進(jìn)應(yīng)予特別關(guān)注。
（1）健全法律體系。首先，強(qiáng)化法律體系的完整性。中國應(yīng)對氣候變化的專門立法工作已開展十余年，但進(jìn)展情況不容樂觀，目前不僅沒有一部應(yīng)對氣候變化的綜合性法律，規(guī)制碳排放交易的專門條例也未能出臺。應(yīng)對氣候變化的法律依據(jù)只有幾個部門規(guī)章和規(guī)范性文件，這嚴(yán)重影響中國應(yīng)對氣候變化的進(jìn)程。在推進(jìn)氣候治理的宏觀背景下，中國應(yīng)加快制定“應(yīng)對氣候變化法”，以此為基礎(chǔ)逐步形成包括行政法規(guī)、行政規(guī)章和規(guī)范性文件的氣候治理法律體系，同時推動地方層面尤其是各省份根據(jù)自身情況制定實施性立法。[19]其次，加強(qiáng)技術(shù)規(guī)范的支持，制定與應(yīng)對氣候變化立法相配套的標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范，如氣候變化風(fēng)險評估規(guī)范等。這一方面有助于推進(jìn)氣候變化管理工作，另一方面便于明確氣候風(fēng)險評估的方法、流程和內(nèi)容，實現(xiàn)政府有關(guān)部門與公眾、社會組織等多元主體在氣候風(fēng)險問題上有效溝通，在此基礎(chǔ)上制定和實施應(yīng)對氣候變化的政策和措施。[20]最后，將氣候治理法律體系與生態(tài)環(huán)境法制體系相協(xié)調(diào)。將氣候變化法律規(guī)范融入生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范，填補(bǔ)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的立法空白，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與氣候治理在法律制度層面有效銜接。由此，應(yīng)對生態(tài)環(huán)境制度風(fēng)險的框架成為推進(jìn)氣候治理的法制基礎(chǔ)。
（2）完善法律實施機(jī)制。要特別關(guān)注國家應(yīng)對氣候變化協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、主管部門和科學(xué)咨詢機(jī)構(gòu)之間的協(xié)同運(yùn)作。協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)主要研究制定國家應(yīng)對氣候變化的重大戰(zhàn)略、方針和政策，協(xié)調(diào)解決氣候治理機(jī)制運(yùn)行中出現(xiàn)的重大問題。[21]主管部門應(yīng)包括實行統(tǒng)一監(jiān)督管理的生態(tài)環(huán)境部門，以及與氣候治理相關(guān)的其他部門，其他部門在氣候治理工作中接受生態(tài)環(huán)境部門指導(dǎo)�？茖W(xué)咨詢機(jī)構(gòu)向協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和主管部門提供科學(xué)的政策咨詢建議。[22]由此，氣候風(fēng)險應(yīng)對路徑的協(xié)同性在實施機(jī)制層面有所呼應(yīng)。
（3）改進(jìn)執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。中國在應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域尚未形成健全的執(zhí)法機(jī)制。中國生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域經(jīng)歷垂直改革后已形成適應(yīng)環(huán)保督察、環(huán)境污染現(xiàn)場檢查需要的較為健全的執(zhí)法隊伍，在此情形下，可以將氣候治理工作融入并借助于生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的執(zhí)法力量，促進(jìn)應(yīng)對氣候變化的執(zhí)法機(jī)制逐步完善�？梢园l(fā)揮公眾參與的作用，實現(xiàn)多元主體在應(yīng)對氣候變化中有效溝通。同時，充分利用目前正積極推進(jìn)的環(huán)境公益訴訟制度，使其在氣候治理中發(fā)揮重要作用。
3.完善減緩與適應(yīng)性法律制度，化解制度風(fēng)險
為化解制度風(fēng)險，中國應(yīng)對氣候變化專門立法中可通過減緩性措施和適應(yīng)性措施的協(xié)同作用，為氣候治理提供有效手段。減緩性措施主要關(guān)注溫室氣體減排，與現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境法制聯(lián)系得較為緊密。碳排放總量控制、配額管理、排放權(quán)交易、核查報告等制度，應(yīng)成為減緩措施的最重要內(nèi)容�？偭靠刂剖欠峙錅厥覛怏w排放配額的前提；配額管理更加注重排放額度的分配與后續(xù)監(jiān)督；起源于英國的碳排放權(quán)交易制度在中國經(jīng)過多年試點(diǎn)，不僅已有專門的規(guī)范，而且形成了全國范圍內(nèi)的行動，進(jìn)一步的立法和政策制定應(yīng)著重擴(kuò)大交易主體的范圍，使符合交易規(guī)則的單位和個人都可參與交易；第三方核查的重點(diǎn)在于確�？茖W(xué)的資質(zhì)管理，并以此為基礎(chǔ)形成有力的碳排放監(jiān)督機(jī)制。
創(chuàng)設(shè)氣候治理的適應(yīng)性措施是化解相關(guān)制度風(fēng)險的難點(diǎn)。在制度建構(gòu)層面，可主要從生態(tài)保護(hù)、敏感產(chǎn)業(yè)與公眾健康保護(hù)、評估預(yù)警三個方面，推動應(yīng)對氣候變化的適應(yīng)性機(jī)制的完善。一是基于風(fēng)險預(yù)防原則，積極采取措施，防止水體、草原、濕地、荒漠、沿海岸線等區(qū)域的生態(tài)系統(tǒng)因氣候變化而退化，同時建立生物多樣性監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，保護(hù)已經(jīng)受到或者可能受到氣候變化影響的物種及其生境。二是對氣候變化較為敏感的社會經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域（種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)等）加強(qiáng)引導(dǎo)，從優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)能力建設(shè)等方面增強(qiáng)這些領(lǐng)域的適應(yīng)能力。同時，加強(qiáng)公共醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)及與氣候變化相關(guān)的衛(wèi)生資源配置，為預(yù)防性制度的落實提供保障。三是根據(jù)風(fēng)險預(yù)防原則的要求，建立氣候變化影響評估制度和氣候災(zāi)害風(fēng)險評估制度，動態(tài)評估氣候變化對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和社會公眾的影響，并針對不同地區(qū)和不同行業(yè)實行相應(yīng)的適應(yīng)性措施。另外，對建設(shè)規(guī)劃和重大建設(shè)項目進(jìn)行氣候災(zāi)害風(fēng)險評估，將評估結(jié)果作為規(guī)劃和項目審批的依據(jù)；將氣候觀測系統(tǒng)和氣候災(zāi)害預(yù)測預(yù)警系統(tǒng)納入適應(yīng)性機(jī)制建設(shè)的范疇，將適應(yīng)氣候變化作為災(zāi)害應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)的內(nèi)容。上述三方面措施都旨在從適應(yīng)氣候變化的角度化解制度風(fēng)險，推動氣候治理機(jī)制的健全與完善。實踐中應(yīng)考慮應(yīng)對氣候變化的適應(yīng)性機(jī)制與生態(tài)環(huán)境保護(hù)、防災(zāi)救災(zāi)、事故應(yīng)急、公共衛(wèi)生健康保障等機(jī)制的協(xié)同運(yùn)作。
四、結(jié)論
氣候風(fēng)險是典型的全球性、系統(tǒng)性風(fēng)險，具有來源上的內(nèi)生性、影響上的延展性以及內(nèi)容上的不確定性、應(yīng)對路徑上的協(xié)同性等特征。這使得全球氣候治理面臨諸多挑戰(zhàn)，相關(guān)挑戰(zhàn)還帶來多方面“外溢效應(yīng)”。目前，雖然全球氣候治理的法律框架已基本形成，但國際社會在應(yīng)對氣候風(fēng)險的諸多問題上仍存在相當(dāng)大的分歧。在此情勢下，只有以人類命運(yùn)共同體理念為基礎(chǔ)形塑氣候治理主體的價值共識，從制度主義出發(fā)有效施策，彌合差異，促進(jìn)協(xié)同治理，方可促進(jìn)氣候治理目標(biāo)順利實現(xiàn)。制定應(yīng)對氣候變化的專門立法，設(shè)立高效的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和順暢的協(xié)同機(jī)制，落實減緩性、適應(yīng)性措施，同時加強(qiáng)正向激勵，支持多元主體積極參與，是中國推進(jìn)氣候治理的關(guān)鍵措施，也是中國為全球氣候治理作出進(jìn)一步貢獻(xiàn)的法制路徑。
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[8]如英國物理學(xué)家文森特·雷格、日本地球物理學(xué)家赤祖父俊一、澳大利亞地質(zhì)學(xué)家羅伯特·卡特等人認(rèn)為氣候變化是一個“真實的謊言”。參見〔加〕勞倫斯·所羅門：《全球變暖否定者》，丁一譯，中國環(huán)境科學(xué)出版社，2011年，第43頁。
[9]在應(yīng)對氣候風(fēng)險的決策標(biāo)準(zhǔn)方面，英國行政法學(xué)者伊麗莎白·費(fèi)雪提出了公共行政模型，即在風(fēng)險社會中，相關(guān)決策基于可接受的風(fēng)險的社會性、技術(shù)風(fēng)險的信息收集、專家知識以及與決策者之間的交流四個方面的要素展開。這種決策模型對傳統(tǒng)的基于科學(xué)、民主程序的決策模型形成有益的補(bǔ)充。費(fèi)雪的研究表明，目前在氣候治理方面的不同路徑大多因采用不同的決策模式而產(chǎn)生。參見袁倩主編：《全球氣候治理》，中央編譯出版社，2017年，第96—97頁。
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[14]目前，僅有歐盟、英國、菲律賓等少數(shù)國家和地區(qū)制定了應(yīng)對氣候變化的專門立法。
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[18]環(huán)境法上的“預(yù)防為主”原則與氣候治理領(lǐng)域的風(fēng)險預(yù)防原則存在區(qū)別：前者更大程度上面向生態(tài)環(huán)境開發(fā)利用行為引起的現(xiàn)實損害或損失，我國《環(huán)境保護(hù)法》第5條規(guī)定了該原則；后者更加關(guān)注對具有較高程度不確定性的氣候風(fēng)險的防范，其成因具有顯著的后現(xiàn)代性特征。
[19]我國有的省份如山西省已經(jīng)制定了應(yīng)對氣候變化的專門立法，對其他地方可資借鑒。
[20]曹明德：《完善中國氣候變化適應(yīng)性立法的思考》，《中州學(xué)刊》2018年第8期。
[21]氣候治理的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)可采取跨部門委員會的形式，基于國家應(yīng)對氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組的架構(gòu)開展工作。
[22]于文軒、田丹宇：《美國墨西哥應(yīng)對氣候變化立法及其借鑒意義》，《江蘇大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2016年第2期。