作者：秦天寶，武漢大學(xué)環(huán)境法研究所教授，法學(xué)博士。
摘要：流域具有系統(tǒng)性、復(fù)雜關(guān)聯(lián)性以及動態(tài)性等特點，相應(yīng)地，流域生態(tài)系統(tǒng)管理的內(nèi)涵包括整體性、協(xié)同性以及適應(yīng)性等要求。以此為參照視角，流域環(huán)境司法保護(hù)應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)系統(tǒng)整體性、有機(jī)協(xié)同性以及動態(tài)適應(yīng)性的要求。我國流域司法保護(hù)可實現(xiàn)環(huán)境司法專門化向流域司法專門化的邏輯轉(zhuǎn)型，并針對流域司法體制、運行機(jī)制、行為方式等方面實踐探索中出現(xiàn)的協(xié)同性與一體化不足、能動性與聯(lián)動性邊界不清、預(yù)防性缺位與修復(fù)性不足等問題，分別重構(gòu)整體性全流域環(huán)境司法體制、體系協(xié)同性流域環(huán)境司法運行機(jī)制以及動態(tài)回應(yīng)性流域環(huán)境司法行為方式。
關(guān)鍵詞：流域 生態(tài)系統(tǒng)管理 環(huán)境司法 環(huán)境治理 司法體制 制度重構(gòu)
近年來，習(xí)近平總書記對長江、黃河等大江大河先后提出了“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”“共同抓好大保護(hù)、協(xié)同推進(jìn)大治理”等流域生態(tài)保護(hù)的要求。2019年12月23日，十三屆全國人大第十五次會議首次審議長江保護(hù)法（草案），一些學(xué)者、官員和人大代表還提出要制定黃河保護(hù)法。對大江大河大湖等實行全流域系統(tǒng)管理成為環(huán)境保護(hù)和環(huán)境治理的最新發(fā)展動向之一。最高人民法院先后發(fā)布了《關(guān)于全面加強(qiáng)長江流域生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展司法保障的意見》《關(guān)于為黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展提供司法服務(wù)與保障的意見》等規(guī)范性文件。各地也開展了一些相關(guān)的司法實踐，例如，江西省先后設(shè)立了贛江流域、撫河流域環(huán)境資源法庭、河南省成立了黃河流域（孟州段）生態(tài)環(huán)境保護(hù)巡回法庭、黃河流域焦作生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)基地，等等，從審判組織、管轄模式、工作機(jī)制、制度保障等方面對流域司法保護(hù)進(jìn)行了有益的探索。這一趨勢對環(huán)境法治各環(huán)節(jié)都提出了新的要求，其中對環(huán)境司法也產(chǎn)生了重要影響。
一、流域環(huán)境司法保護(hù)的理念變革
（一）流域特征與流域生態(tài)系統(tǒng)管理的內(nèi)涵
生態(tài)系統(tǒng)管理是以生態(tài)系統(tǒng)整體性維持與社會可持續(xù)性發(fā)展為目標(biāo)所實施的一種適應(yīng)性管理理念及方法。流域是“一個水系的干流和支流所流過的整個地區(qū)”，是具有系統(tǒng)性、復(fù)雜關(guān)聯(lián)性、動態(tài)性等特點的有機(jī)巨系統(tǒng)，它與生態(tài)系統(tǒng)管理原則和方法所強(qiáng)調(diào)的整體性、協(xié)同性、適應(yīng)性等內(nèi)涵高度契合，生態(tài)系統(tǒng)管理在流域這一特定時空領(lǐng)域的適用就形成了流域生態(tài)系統(tǒng)管理。
首先，流域具有系統(tǒng)性，流域生態(tài)系統(tǒng)管理強(qiáng)調(diào)整體性。流域以水為基礎(chǔ)和紐帶，組成人與“山水林田湖草”的生命共同體，是各種自然因素與利益關(guān)系交織的綜合體。相應(yīng)地，流域生態(tài)系統(tǒng)管理強(qiáng)調(diào)整體性。流域涉及多元立體利益關(guān)系，包括自然、經(jīng)濟(jì)、地理、社會等多層面和水、生物、大氣、土壤等多要素，具有功能的復(fù)合性。流域生態(tài)系統(tǒng)管理的目標(biāo)是實現(xiàn)流域內(nèi)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會等各子系統(tǒng)的協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，流域生態(tài)系統(tǒng)管理的對象是流域內(nèi)與水面、水體、水底、水岸有關(guān)的各種利益關(guān)系，運用綜合方法實施全流域系統(tǒng)管理不僅包括自然生態(tài)系統(tǒng)的和諧還包括人類社會系統(tǒng)的協(xié)調(diào)；不僅包括水管理治理系統(tǒng)還包括水治理之外的其他政策領(lǐng)域。這些利益關(guān)系是圍繞著資源利用與生態(tài)保護(hù)所產(chǎn)生的，總體上分別代表了經(jīng)濟(jì)效益最大化與生態(tài)環(huán)境損害最小化兩種不同的價值追求和思維方式，需要從整體上進(jìn)行協(xié)調(diào)平衡。
其次，流域具有復(fù)雜關(guān)聯(lián)性，流域生態(tài)系統(tǒng)管理強(qiáng)調(diào)協(xié)同性的司法體制和運行機(jī)制，克服地方化、部門化司法體制和運行機(jī)制的弊端。流域各要素是相互聯(lián)系、共同作用的復(fù)雜有機(jī)體，因此，流域生態(tài)系統(tǒng)管理強(qiáng)調(diào)協(xié)同性。構(gòu)成流域的各要素、各單元不是孤立的、靜止的，也不是一種機(jī)械式的組合，而是通過物質(zhì)交換和能量流動形成極強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性。流域不是單一要素或者獨立單元，而是諸要素、多主體、強(qiáng)關(guān)聯(lián)的功能復(fù)合體，這種特性要求克服分割式、碎片化的單一要素管理模式，形成協(xié)調(diào)有序、運轉(zhuǎn)一體的管理機(jī)制，發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)。
第三，流域具有動態(tài)性，流域生態(tài)系統(tǒng)管理強(qiáng)調(diào)預(yù)防與修復(fù)等管理過程的適應(yīng)性。流域不是靜止的實體，而是隨著時空變化的動態(tài)過程，流域生態(tài)系統(tǒng)管理強(qiáng)調(diào)根據(jù)不同對象確定預(yù)防為先還是修復(fù)為要的目標(biāo)，制定對策、實施預(yù)防或修復(fù)等具體措施，進(jìn)行效果評估并調(diào)整相應(yīng)策略。流域生態(tài)系統(tǒng)是多種生態(tài)環(huán)境要素構(gòu)成的有機(jī)復(fù)雜巨系統(tǒng)，由于反饋機(jī)理和富集效應(yīng)的存在，流域生態(tài)系統(tǒng)十分敏感，單一生態(tài)環(huán)境要素的變化就可能引發(fā)全流域的系統(tǒng)性風(fēng)險，這就要求流域生態(tài)管理一方面確立“預(yù)防為主”目標(biāo)，貫徹風(fēng)險預(yù)防理念，避免系統(tǒng)性風(fēng)險的發(fā)生和擴(kuò)散，而一旦發(fā)生風(fēng)險或者不利變化，要及時改變策略，迅速采取修復(fù)措施或者立即保障、支持相關(guān)主體采取有效生態(tài)修復(fù)措施。
（二）流域環(huán)境司法保護(hù)理念的要求
流域生態(tài)系統(tǒng)管理所強(qiáng)調(diào)的整體性、協(xié)同性和適應(yīng)性，對流域環(huán)境司法保護(hù)的理念提出了重要要求。
首先，流域環(huán)境司法保護(hù)要體現(xiàn)系統(tǒng)完整性理念。流域是一個完整巨系統(tǒng)，涉及生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會等子系統(tǒng)和相關(guān)聯(lián)的各要素，流域生態(tài)系統(tǒng)管理是一種“全流域完整性管理”，強(qiáng)調(diào)管理目標(biāo)的整體性。而不同的管理目標(biāo)背后卻有不同的利益訴求，司法是利益關(guān)系的調(diào)整器。流域環(huán)境司法保護(hù)雖然以保護(hù)流域生態(tài)系統(tǒng)為主要目標(biāo)，但不能顧此失彼，要“從生態(tài)系統(tǒng)整體性和流域系統(tǒng)性著眼，統(tǒng)籌山水林田湖草等生態(tài)要素”，體現(xiàn)對流域內(nèi)經(jīng)濟(jì)、社會等多元利益的綜合平衡和整體調(diào)整。不能因為偏好流域自然資源的經(jīng)濟(jì)功能就忽視甚至有損生態(tài)、社會功能，反之亦然。當(dāng)前強(qiáng)調(diào)生態(tài)文明建設(shè)，流域的生態(tài)服務(wù)功能受到重視，但也不能因此就排斥其合理的經(jīng)濟(jì)社會功能。
其次，流域環(huán)境司法保護(hù)要體現(xiàn)有機(jī)協(xié)同性理念。流域生態(tài)系統(tǒng)管理強(qiáng)調(diào)管理方法的協(xié)同性，即為實現(xiàn)同一個目標(biāo)而配合協(xié)調(diào)各種手段并通過相互反饋和共同作用而產(chǎn)生集聚和整體效應(yīng)。這一理念對于流域環(huán)境司法保護(hù)同樣適用，由于流域內(nèi)各要素、各成分之間通過復(fù)雜的相互關(guān)聯(lián)、相互作用而產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)，針對單一要素或成分的司法手段無法滿足協(xié)同保護(hù)的要求，流域環(huán)境司法各種措施及其所形成的運行機(jī)制乃至受其影響的周邊行政措施需要相互協(xié)調(diào)配合共同作用于保護(hù)流域環(huán)境的目標(biāo)。
第三，流域環(huán)境司法保護(hù)要體現(xiàn)動態(tài)適應(yīng)性理念。由于流域是一個具有時空性的概念，流域生態(tài)系統(tǒng)管理強(qiáng)調(diào)管理過程的適應(yīng)性、反饋性，這種理念反映在流域環(huán)境司法中同樣有效。雖然司法具有一定程度的滯后性，但流域環(huán)境司法不僅是一種靜態(tài)的結(jié)果，更是一種動態(tài)的過程，需要根據(jù)流域各子系統(tǒng)和整體的變化適時調(diào)整預(yù)防或修復(fù)措施。
二、我國流域環(huán)境司法保護(hù)的邏輯轉(zhuǎn)型
流域環(huán)境司法是環(huán)境司法與流域司法融合的產(chǎn)物。流域司法與環(huán)境司法是兩個既有密切聯(lián)系又有一定區(qū)別的概念。環(huán)境司法是以解決環(huán)境問題為目標(biāo)、調(diào)整各類生態(tài)環(huán)境保護(hù)利益關(guān)系的司法活動之總稱。流域是環(huán)境中的一個復(fù)雜巨系統(tǒng)，流域司法是調(diào)整流域這一特殊時空對象之內(nèi)全部利益關(guān)系的司法活動之總稱。流域司法既要保護(hù)流域這一特殊環(huán)境系統(tǒng)的整體性并維系各要素之間的有機(jī)聯(lián)系，同時也要協(xié)調(diào)流域內(nèi)的各種利益關(guān)系。環(huán)境司法更加突出司法保護(hù)生態(tài)環(huán)境的功能，而流域司法比環(huán)境司法更加強(qiáng)調(diào)諸要素之間功能和利益的整體性、系統(tǒng)性，更加強(qiáng)調(diào)調(diào)整流域內(nèi)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會等不同功能的復(fù)合性。就此而言，流域環(huán)境司法，一方面是環(huán)境司法在流域中的具體體現(xiàn)，另一方面也超越了傳統(tǒng)環(huán)境司法僅關(guān)注生態(tài)環(huán)境保護(hù)的定位。環(huán)境司法專門化體現(xiàn)了我國當(dāng)前環(huán)境司法保護(hù)制度建構(gòu)的基本邏輯。環(huán)境司法專門化是司法理念與制度對于環(huán)境問題特殊性的一種反應(yīng)。
法律活動的專門化包括人員專門化、機(jī)構(gòu)專門化和機(jī)構(gòu)運作專門化三個方面。司法專門化包括三層含義：一是某類案件集中于專業(yè)人員進(jìn)行審理；二是司法機(jī)構(gòu)的專門化；三是司法機(jī)構(gòu)獨立行使職權(quán)。環(huán)境司法專門化強(qiáng)調(diào)機(jī)構(gòu)、機(jī)制、程序、理論和團(tuán)隊的專門化，這亦是最高人民法院的官方表述。環(huán)境司法流域化是廣義上環(huán)境司法專門化的一種特定形式，也即流域司法專門化�；蛘吒_切地說，前者是后者的一種進(jìn)化形態(tài)，從文義解釋的角度，流域化比專門化更能體現(xiàn)流域環(huán)境司法的特點。“專門化”并非環(huán)境司法獨享，從文義解釋的角度，任何具有獨特性、可自成一家的司法活動都可以冠以“專門化”的稱呼。例如，金融司法專門化、知識產(chǎn)權(quán)專門化、海事司法專門化（我國已有金融法院、知識產(chǎn)權(quán)法院、海事法院等專門法院）。“流域化”體現(xiàn)了環(huán)境司法的特殊性和專業(yè)性，這與其它專業(yè)范圍的專門司法活動可明顯區(qū)分。流域具有獨特的、專門的特點，為流域司法奠定了必要性基礎(chǔ)，而環(huán)境司法專門化的經(jīng)驗和趨勢為流域司法專門化提供了可行性。流域內(nèi)多元、多層次利益訴求的關(guān)聯(lián)與沖突、利益關(guān)系的對沖與調(diào)整及其產(chǎn)生的利益識別與衡量構(gòu)成的內(nèi)生動力和必然要求。環(huán)境司法流域化應(yīng)當(dāng)是司法體制、運行機(jī)制、行為方式等回應(yīng)流域特點的必然要求，在人員、組織機(jī)構(gòu)、運作機(jī)制等方面實現(xiàn)的專門化。流域司法專門化在環(huán)境司法專門化的基礎(chǔ)上實現(xiàn)了以下三個邏輯轉(zhuǎn)變：
首先，從跨區(qū)劃司法管轄轉(zhuǎn)向全流域司法管轄。環(huán)境司法專門化在司法機(jī)構(gòu)設(shè)置和管轄方面強(qiáng)調(diào)遵循自然生態(tài)規(guī)律，克服行政化、地方化帶來的弊端，設(shè)立跨行政區(qū)劃的司法機(jī)構(gòu)，實行集中管轄。但從目前司法實踐來看，這種跨區(qū)劃司法管轄的基礎(chǔ)仍然是傳統(tǒng)的行政區(qū)劃，即使少數(shù)法院以生態(tài)系統(tǒng)作為管轄劃分的依據(jù)并成立相應(yīng)的專門法庭，也只不過是在管轄方面將數(shù)個行政區(qū)劃內(nèi)的相關(guān)案件集中由一個行政區(qū)劃內(nèi)的司法機(jī)構(gòu)進(jìn)行管轄，屬于現(xiàn)行按行政區(qū)劃司法管轄制度的微調(diào)。流域司法強(qiáng)調(diào)完全打破行政區(qū)劃的限制，體現(xiàn)整體性理念，按照流域生態(tài)系統(tǒng)的分布狀況和形成狀態(tài)實行全流域統(tǒng)一管轄，這就需要沖破現(xiàn)行區(qū)域司法體制束縛，設(shè)置全新的流域司法體制。
其次，從司法協(xié)作轉(zhuǎn)向司法協(xié)同。協(xié)作是與分工對應(yīng)的概念，其原意是指將一項工作分解成具體任務(wù)，單項任務(wù)之間排列組合共同完成工作；協(xié)同是協(xié)同作用或協(xié)同效應(yīng)的簡稱，強(qiáng)調(diào)開放系統(tǒng)中大量子系統(tǒng)之間的相互作用產(chǎn)生整體效應(yīng)并實現(xiàn)對原系統(tǒng)的超越，是一種質(zhì)的變化。環(huán)境司法專門化在具體運行機(jī)制方面強(qiáng)調(diào)面對環(huán)境問題的嚴(yán)重性和復(fù)雜性，司法要充分發(fā)揮能動性，并建立司法機(jī)關(guān)之間的協(xié)作以及行政與司法之間的聯(lián)動。但是，這種司法能動仍然處在就案論案或就事論事的階段，司法協(xié)作與司法聯(lián)動仍限于具體司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間點對點的范圍。為實現(xiàn)流域內(nèi)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會等各子系統(tǒng)及其要素間的協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展，流域環(huán)境司法強(qiáng)調(diào)在目標(biāo)一致的前提下，體現(xiàn)協(xié)同理念，流域內(nèi)司法與行政全要素、全過程的協(xié)調(diào)配合以產(chǎn)生聚合作用和增幅效應(yīng)。
第三，從靜態(tài)司法轉(zhuǎn)向動態(tài)回應(yīng)型司法。根據(jù)法治的要求，環(huán)境司法專門化的構(gòu)成要素及成果最終要形成環(huán)境專門化的司法規(guī)則，但是靜態(tài)的規(guī)則形態(tài)無法復(fù)制動態(tài)的變化過程。因此，在具體的行為方式上，司法機(jī)關(guān)應(yīng)秉持合理的能動性，按照流域中不同要素和子系統(tǒng)的變化適時調(diào)整預(yù)防、修復(fù)等救濟(jì)方式，并加強(qiáng)監(jiān)督評估機(jī)制體系化建設(shè)，及時進(jìn)行反饋，構(gòu)建動態(tài)回應(yīng)型司法。
三、我國流域環(huán)境司法保護(hù)的探索與不足
（一）流域環(huán)境司法保護(hù)的實踐探索
1.流域環(huán)境司法體制的探索
一是對專門化流域司法機(jī)構(gòu)設(shè)置的探索。一些地方根據(jù)流域系統(tǒng)性、整體性等特點探索根據(jù)流域而不是地域設(shè)置司法機(jī)關(guān)。例如，江蘇省以流域等生態(tài)系統(tǒng)或生態(tài)功能區(qū)設(shè)立了7個環(huán)境資源法庭；福建莆田市中級法院設(shè)立木蘭溪流域司法保護(hù)巡回審判點。
二是歸口審理模式的探索。歸口審理模式是部分或全部融合民事、刑事、行政審判的一種司法模式，它追求一種“綜合性、立體化的司法保護(hù)”，在環(huán)境資源審判中發(fā)揮了重要作用。根據(jù)《中國環(huán)境資源審判2017-2018》的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2018年底，有15個高級人民法院實行環(huán)境資源審判“二合一”或“三合一”歸口審理模式。
三是集中管轄的探索。集中管轄與歸口審理模式往往形成配套機(jī)制，共同發(fā)揮作用�！吨袊h(huán)境資源審判2017-2018》介紹，河南、福建、湖南、四川等地法院探索以流域等生態(tài)系統(tǒng)或生態(tài)功能區(qū)為單位集中管轄環(huán)境資源案件。青海、湖南等地還專門出臺相關(guān)文件，例如青海省高級法院制定《關(guān)于環(huán)境資源案件跨行政區(qū)域集中管轄實施意見（試行）》、湖南省高級法院制定《關(guān)于湖南省湘江、洞庭湖等7個環(huán)境資源專門法庭所在法院跨區(qū)域集中管轄部分環(huán)境資源一審案件的規(guī)定（試行）》，等等。
四是一體化生態(tài)檢察方式的探索。重慶市人民檢察院第二分院及其轄區(qū)基層院，分別成立“生態(tài)檢察工作領(lǐng)導(dǎo)小組”“長江生態(tài)檢察官辦公室”“公益訴訟辦案指揮中心”，組成10個“長江生態(tài)檢察官辦案團(tuán)隊”。這種一體化檢察方式有利于優(yōu)化檢察資源和職權(quán)配置，提高司法效能。
2.流域環(huán)境司法運行機(jī)制的探索
首先，構(gòu)建司法協(xié)作機(jī)制。最高法院出臺的《關(guān)于全面加強(qiáng)長江流域生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展司法保障的意見》。各地也發(fā)布了長江經(jīng)濟(jì)帶11+1省市高院簽署環(huán)資審判協(xié)作框架協(xié)議、《淮河流域（河南段）11個市檢察院戰(zhàn)略協(xié)作機(jī)制工作規(guī)則（試行）》《四川省六市檢察機(jī)關(guān)〈關(guān)于開展沱江流域水系保護(hù)司法協(xié)作的意見〉（試行）》等文件，這些文件對構(gòu)建流域內(nèi)司法機(jī)關(guān)之間在信息共享、執(zhí)行聯(lián)動、聯(lián)席會議、案件通報、異地調(diào)查取證等方面的協(xié)作機(jī)制進(jìn)行了規(guī)定。
其次，構(gòu)建行政與司法銜接機(jī)制。最高人民檢察院與公安部聯(lián)合出臺了《環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》。一些地方也發(fā)布了相應(yīng)的實施辦法，例如，遼寧省環(huán)境保護(hù)廳、省高級法院、檢察院、公安廳聯(lián)合制定了《遼寧省環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作實施辦法》，其中對案件移送、協(xié)助調(diào)查、快速處理、跨區(qū)域案件辦理等作出了較為詳細(xì)的規(guī)定，這些規(guī)定同樣適用于流域生態(tài)環(huán)境案件中行政與司法聯(lián)動。
第三，構(gòu)建統(tǒng)一司法行為標(biāo)準(zhǔn)和尺度的機(jī)制。司法機(jī)關(guān)加強(qiáng)典型案例、司法政策、司法解釋的發(fā)布等方式來加強(qiáng)流域司法行為尺度和標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，特別是案例的篩選、發(fā)布、檢索適用已經(jīng)形成一套相對穩(wěn)定的運行機(jī)制。例如，最高人民法院發(fā)布人民法院環(huán)境資源審判保障長江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展典型案例、最高人民檢察院發(fā)布服務(wù)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展典型案例等等。
第四，構(gòu)建能動司法機(jī)制。這主要包括兩種形式：一是針對某一類帶有共性的問題提出實用性較強(qiáng)的司法建議。例如，重慶涪陵區(qū)法院就重慶長江三峽龍河流域濕地自然保護(hù)區(qū)違法采砂等問題向水務(wù)部門發(fā)出司法建議。二是針對流域內(nèi)的同一類問題或?qū)ο笾谱骱桶l(fā)布關(guān)于現(xiàn)狀分析、意見建議的白皮書。例如，湖北省高級法院發(fā)布《湖北法院長江生態(tài)環(huán)境資源司法保護(hù)白皮書》。
3.流域環(huán)境司法行為方式的探索
首先，生態(tài)修復(fù)方式多元化。實踐中，司法機(jī)關(guān)大膽超越傳統(tǒng)民事責(zé)任的范圍，以追求修復(fù)實效為導(dǎo)向，對造成環(huán)境污染或生態(tài)破壞的責(zé)任人適用“補(bǔ)種復(fù)綠”“增殖放流”“勞務(wù)代償”等責(zé)任承擔(dān)方式。
其次，探索異地修復(fù)、替代履行、第三方監(jiān)督、執(zhí)行回訪等具體執(zhí)行方式創(chuàng)新。這些強(qiáng)調(diào)實效的社會化具體執(zhí)行方式與傳統(tǒng)私人間的民事執(zhí)行方式存在明顯區(qū)別，是執(zhí)行方式的重要創(chuàng)新。
第三，探索建立生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)、修復(fù)基地。例如，昆山法院聯(lián)合千燈鎮(zhèn)人民政府、市環(huán)境保護(hù)局，在千燈鎮(zhèn)吳淞江沿線建立生態(tài)環(huán)境司法實踐保護(hù)基地。淮安市檢察院、江蘇省洪澤湖漁政監(jiān)督支隊聯(lián)合在洪澤湖古堰漁文化生態(tài)保護(hù)區(qū)設(shè)立環(huán)境資源司法修復(fù)基地。
第四，開展流域司法保護(hù)專項行動。司法機(jī)關(guān)在特定時間和空間集中資源開展的專項行動，不僅追求法律效果也是為實現(xiàn)宣傳、震懾、教育等社會效果。例如，四川省瀘州市檢察院與貴州省遵義市檢察院于2018年11月至2019年6月聯(lián)合開展的“打擊赤水河流域破壞環(huán)境資源違法犯罪專項監(jiān)督活動”。
（二）我國流域環(huán)境司法的問題與不足
1.整體性與協(xié)同性不足
雖然一些地方針對流域系統(tǒng)性、整體性的特征對設(shè)置流域性司法機(jī)構(gòu)、建構(gòu)協(xié)同性、一體化的流域司法保護(hù)機(jī)制進(jìn)行了有益探索，但與流域作為有機(jī)整體的系統(tǒng)性相比，仍然存在很大差距。
首先，集中管轄、歸口審理等仍然受行政區(qū)劃和審判層級的限制，分散司法、區(qū)塊司法的色彩明顯，無法有效協(xié)調(diào)流域與區(qū)域、全局與屬地的利益關(guān)系，未設(shè)置綜合性專門流域司法機(jī)關(guān)。例如，江蘇探索的設(shè)立的長江流域環(huán)境資源第一、第二法庭等幾家跨區(qū)域環(huán)境資源法庭仍然設(shè)置在特定的基層法院之內(nèi)，而且集中管轄局限在一定范圍之內(nèi)。
其次，流域內(nèi)的司法協(xié)作主要停留于紙面文件，缺乏長效的實施、評估、監(jiān)督機(jī)制。對于辦理跨區(qū)域案件的信息共享、線索移送、調(diào)查取證、司法鑒定、異地執(zhí)行等問題，沒有明確的責(zé)任主體、配合義務(wù)、協(xié)作方式等，并存在主體范圍狹窄、形式化、生態(tài)屬性不足等問題。
第三，根據(jù)流域特點實施的司法創(chuàng)新手段缺乏規(guī)范基礎(chǔ)，本土因素的制約性強(qiáng)，是否能長期存在并及時上升為相應(yīng)制度存疑。例如，前述的實施“一體化生態(tài)檢察”的重慶市檢察院二分院轄區(qū)9個區(qū)縣中，長江干流直接流經(jīng)其中5個，其余4個也全部位于長江支流水域，正是由于有這樣獨特的地理環(huán)境和基于長江上游三峽庫區(qū)生態(tài)保護(hù)的特殊重要性，該院采取了上下級檢察院之間“辦案一體化和協(xié)作經(jīng)�；钡膰L試。在其他地方實行類似方式可能會面臨基礎(chǔ)和必要性弱化的問題，況且，上下級檢察機(jī)關(guān)辦案一體化是否會間接影響審級制度的功能也是需要警惕的問題。
2.能動性和聯(lián)動性的邊界不清
首先，行政與司法聯(lián)動、檢察權(quán)與審判權(quán)聯(lián)動可能存在“行政代替司法“”權(quán)力合謀”的風(fēng)險。在流域司法保護(hù)的實踐中，過于強(qiáng)調(diào)檢察、審判機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)強(qiáng)化相互配合、溝通協(xié)作，容易產(chǎn)生“未審先定”、片面追求結(jié)果而忽視甚至損害個人、企業(yè)合法權(quán)益的風(fēng)險。
其次，司法社會化治理的能動方式可能產(chǎn)生“司法權(quán)行政化”的后果，專項行動可能演變?yōu)樾碌摹斑\動式環(huán)境治理”，不符合法治的要求。
第三，強(qiáng)調(diào)檢察權(quán)的能動作用，注重發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能，公民、社會組織的參與度相對不足，不能有效體現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的公眾參與原則。當(dāng)前，我國環(huán)境民事公益訴訟制度雖然確立了社會組織與檢察機(jī)關(guān)提起的“雙軌制”，但在司法實踐中，檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境民事公益訴訟數(shù)量大大超過了社會組織提起的同類案件數(shù)量，而且檢察機(jī)關(guān)還是提起環(huán)境行政公益訴訟的唯一主體，這一方面有利于發(fā)揮檢察監(jiān)督職能，但另一方面限制了司法活動中公眾參與的空間，不能有效體現(xiàn)公共利益公眾保護(hù)的理念。
第四，公益訴訟訴前程序的功能發(fā)揮不足，訴前程序、審前程序與審理程序的關(guān)系定位不清。在環(huán)境行政公益訴訟中，訴前程序是一項獨立于訴訟程序的重要程序設(shè)計和制度創(chuàng)新，具有提高訴訟效率、避免司法資源浪費、優(yōu)化訴權(quán)結(jié)構(gòu)等功能，但在司法實踐中出現(xiàn)了管轄交叉、督促程序缺失、操作不規(guī)范、制度銜接性差、審查標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)苛、僵化等問題。這些問題的發(fā)生與訴前程序、審前程序與審理程序之間關(guān)系定位不清有重要關(guān)系，由于缺乏理論上深入探究所形成的共識和實踐中的統(tǒng)一尺度，導(dǎo)致這些程序無法完全實現(xiàn)預(yù)期功能。
3.預(yù)防性缺位與修復(fù)性不足
首先，公益訴訟以救濟(jì)型為主，預(yù)防型訴訟條文幾乎成為“冷凍條款”，未能體現(xiàn)預(yù)防為主原則，難以發(fā)揮公益訴訟的全部制度功能。預(yù)防為主是環(huán)境法基本原則之一，基于環(huán)境一旦受損就無法完全恢復(fù)的認(rèn)知，預(yù)防優(yōu)于救濟(jì)是環(huán)境司法的重要理念�！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第1條、第18條以及《最高人民法院關(guān)于審理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》第12條第2款原則性地規(guī)定了生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的預(yù)防性訴訟制度，但在司法實踐中相應(yīng)的案件數(shù)量極少，特別是流域相關(guān)的預(yù)防性訴訟案件至今未見一起，相關(guān)條文被束之高閣，無法發(fā)揮作用。
其次，生態(tài)修復(fù)以補(bǔ)種復(fù)綠、增殖放流等單項功能性修復(fù)或者禁令、限制令為主，未能體現(xiàn)流域內(nèi)生態(tài)功能系統(tǒng)性修復(fù)以及經(jīng)濟(jì)、社會關(guān)系整體性恢復(fù)的要求。一般的土壤、森林、濕地等單系統(tǒng)、有限環(huán)境要素的修復(fù)方式不同，流域是一個有機(jī)巨系統(tǒng)，其功能修復(fù)不僅是單一或有限環(huán)境要素功能的修復(fù)，還是整個流域生態(tài)系統(tǒng)功能的修復(fù)。甚至不僅是單系統(tǒng)生態(tài)功能的修復(fù)，還是生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會諸系統(tǒng)、多單元的同時修復(fù)和整體修復(fù)，因此必須綜合運用多種手段進(jìn)行修復(fù)。
第三，為流域司法提供必要保障的配套制度尚不健全，流域保護(hù)和修復(fù)基金的設(shè)立、修復(fù)責(zé)任保險、執(zhí)行回訪、社會化履行、替代修復(fù)等規(guī)則缺乏統(tǒng)一操作規(guī)范。
第四，流域生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的功能未能有效發(fā)揮，訴前磋商程序中公眾參與和社會監(jiān)督不足。根據(jù)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》第3條第1項的規(guī)定，“依法追究生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任”的三種情形主要是較大或者嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境的環(huán)境污染或生態(tài)破壞事件。一般而言，流域的環(huán)境污染或者生態(tài)破壞在影響范圍、程度、后果等方面顯然符合以上要求，在流域司法保護(hù)中生態(tài)環(huán)境損害賠償制度應(yīng)當(dāng)發(fā)揮“環(huán)境有價、損害擔(dān)責(zé)”的重要作用，但現(xiàn)實是流域性的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件數(shù)量極少，其訴訟功能未得到充分發(fā)揮。目前，在與流域有關(guān)的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的磋商程序中，缺乏對公眾參與和社會監(jiān)督的明確、強(qiáng)制性規(guī)定，也是導(dǎo)致制度功能不能有效發(fā)揮的重要原因之一。
四、我國流域環(huán)境司法保護(hù)的制度重構(gòu)
（一）重構(gòu)整體性全流域環(huán)境司法體制
流域司法體制與區(qū)域司法體制差異明顯，前者是基于自然地理系統(tǒng)，后者是基于行政區(qū)域劃分。流域環(huán)境司法強(qiáng)調(diào)整體性與全流域，相應(yīng)流域司法體制的建立需要從以下幾方面著手：
首先，行政轄區(qū)與司法轄區(qū)適度分離，司法轄區(qū)與流域功能區(qū)適度重合。黨的十八屆三中全會提出，“探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度”。黨的十八屆四中全會進(jìn)一步提出，“探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院”。這些會議精神為流域司法體制提供了政策依據(jù)�？缧姓䥇^(qū)劃司法機(jī)構(gòu)的設(shè)立決不僅僅是某一司法機(jī)構(gòu)集中管轄幾個行政轄區(qū)案件這樣形式上的改變，還應(yīng)當(dāng)建立司法轄區(qū)的概念和劃分標(biāo)準(zhǔn)，特別是根據(jù)流域的自然、經(jīng)濟(jì)、社會特性設(shè)置對應(yīng)功能的流域司法機(jī)構(gòu)，在體制上奠定流域司法保護(hù)協(xié)同性和一體化的基礎(chǔ)。當(dāng)然“，適度”不是“絕對”、也不是“完全”，不是推倒重來或者另起爐灶，而是在現(xiàn)行司法機(jī)構(gòu)設(shè)置模式基礎(chǔ)之上通過管轄權(quán)的重新排列組合和司法資源的整合對應(yīng)流域生態(tài)系統(tǒng)的整體性特點，實現(xiàn)司法管轄權(quán)與流域功能區(qū)，特別是核心功能區(qū)的匹配。
其次，以海事、鐵路等專門法院、檢察院等為基礎(chǔ)探索在重要流域設(shè)置綜合性流域司法機(jī)構(gòu)，建立專門人員隊伍。例如，目前我國已經(jīng)設(shè)立了長江水利委員會、長江航務(wù)管理局、長江海事局等流域管理機(jī)構(gòu)。相應(yīng)地，可以研究設(shè)立長江流域?qū)ｉT法院、檢察院等司法機(jī)關(guān)，并建立最高司法機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)、與省同級的流域司法機(jī)構(gòu)、市區(qū)級流域司法機(jī)構(gòu)等三個層級的組織體系。在即將出臺的長江保護(hù)法中應(yīng)當(dāng)原則性規(guī)定建立流域司法機(jī)構(gòu)、綜合實施預(yù)防性措施與救濟(jì)性措施等內(nèi)容。
第三，流域內(nèi)跨行政區(qū)劃案件實行集中管轄和歸口審理，不限于環(huán)境資源類案件。流域是環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會有機(jī)聯(lián)系的巨系統(tǒng)，流域案件的集中管轄不能限制在某一方面、某一類型。根據(jù)流域管理的重點，將三線一單、河長制、生態(tài)補(bǔ)償、節(jié)水與水資源配置和調(diào)度、流域資源開發(fā)利用、河湖空間管制、涉水資源保護(hù)和管控等作為重點受案范圍。將成熟的流域司法保護(hù)經(jīng)驗和做法及時上升為司法解釋等規(guī)范性文件，制定和完善流域司法訴訟規(guī)則。及時總結(jié)流域司法典型案例中的適用規(guī)則和成熟的流域司法經(jīng)驗，制定司法解釋，細(xì)化具體操作規(guī)程。
（二）重構(gòu)體系協(xié)同性流域環(huán)境司法運行機(jī)制
流域司法運行機(jī)制的構(gòu)建需要根據(jù)流域系統(tǒng)性的特征，從針對單一問題、單一對象的功能性措施融合為協(xié)同性的機(jī)制，從具體行為協(xié)同與規(guī)則協(xié)同、橫向協(xié)同與縱向協(xié)同、內(nèi)部協(xié)同與外部協(xié)同、責(zé)任方式協(xié)同等方面全方位完善司法協(xié)同體系。具體而言，分以下幾點：
首先，在具體行為協(xié)同的基礎(chǔ)上進(jìn)一步強(qiáng)化規(guī)則協(xié)同。一方面，加強(qiáng)在信息共享、執(zhí)行聯(lián)動、聯(lián)席會議等具體行為方面的事前、事中和事后全過程協(xié)同；另一方面，完善流域司法行為協(xié)同的長效機(jī)制，通過司法解釋等形式將具體行為協(xié)同的成熟經(jīng)驗上升為規(guī)則，并對流域內(nèi)不同司法管轄區(qū)所制定發(fā)布的同類工作規(guī)范、指導(dǎo)意見等及時進(jìn)行清理，消除沖突和矛盾，逐漸形成規(guī)則協(xié)同的體系，對運行效果引入第三方評估。
其次，加強(qiáng)橫向協(xié)同與縱向協(xié)同的整體性。在橫向協(xié)同方面，流域內(nèi)同級不同法院之間、地方法院與專門法院之間刑事、民事、行政等法律責(zé)任適用標(biāo)準(zhǔn)要趨于統(tǒng)一。在管轄問題上要避免出現(xiàn)“爭管轄”或者“推管轄”兩種現(xiàn)象，這就需要流域內(nèi)不同層級的法院之間的縱向協(xié)同，除了制定統(tǒng)一的法律適用標(biāo)準(zhǔn)之外，還要充分利用現(xiàn)有中高層級法院對轄區(qū)內(nèi)相關(guān)案件的指定管轄、提級管轄等制度安排，保障法律適用標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，特別是對水資源利用、水環(huán)境保護(hù)等重點領(lǐng)域案例的收集、整理、定期發(fā)布和強(qiáng)制檢索要從不定期的工作任務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)榉�(wěn)定的制度化安排，并相應(yīng)將發(fā)布權(quán)上收，擴(kuò)大典型案例在流域內(nèi)的強(qiáng)制檢索和適用。
第三，內(nèi)部協(xié)同與外部協(xié)同并重。除了完善司法機(jī)關(guān)內(nèi)部的協(xié)同機(jī)制之外，對于不同司法機(jī)關(guān)之間、司法機(jī)關(guān)與立法、行政機(jī)關(guān)之間的外部協(xié)同機(jī)制建設(shè)也應(yīng)當(dāng)并行，特別是在構(gòu)建和完善流域司法保護(hù)的配套保障制度方面要加強(qiáng)協(xié)同，在流域環(huán)境保護(hù)基金中納入司法鑒定、訴訟費用負(fù)擔(dān)、生態(tài)修復(fù)等用途；加強(qiáng)流域司法保護(hù)、修復(fù)、鑒定等智庫和專門機(jī)構(gòu)建設(shè)。
第四，責(zé)任方式的協(xié)同。在民事、刑事、行政等傳統(tǒng)責(zé)任方式協(xié)同的基礎(chǔ)上，注重加強(qiáng)預(yù)防責(zé)任與生態(tài)修復(fù)責(zé)任、懲罰性賠償責(zé)任與一般賠償責(zé)任等生態(tài)環(huán)境責(zé)任方式的融合。貫徹系統(tǒng)修復(fù)、整體修復(fù)的理念，流域司法保護(hù)中生態(tài)修復(fù)從補(bǔ)種復(fù)綠、增殖放流等單一生態(tài)修復(fù)向多種修復(fù)方式系統(tǒng)并用轉(zhuǎn)變。
（三）重構(gòu)動態(tài)回應(yīng)性流域環(huán)境司法行為方式
整體上我國流域環(huán)境司法行為方式還是救濟(jì)為主的狀態(tài)，而且缺乏體系化的監(jiān)督評估機(jī)制，不符合適應(yīng)性要求，無法有效回應(yīng)流域環(huán)境動態(tài)變化的特征和系統(tǒng)保護(hù)的要求，需要盡快適應(yīng)流域動態(tài)變化，轉(zhuǎn)變?yōu)轭A(yù)防與救濟(jì)并行、防范與修復(fù)并舉的模式，強(qiáng)化各主體參與，引入監(jiān)督評估環(huán)節(jié)。
首先，適應(yīng)流域內(nèi)不同生態(tài)功能區(qū)的特征與需求，合理采取有效司法行為方式。對于生態(tài)功能敏感區(qū)、脆弱區(qū)的保護(hù)，要適度發(fā)揮司法能動性，充分利用預(yù)防性環(huán)境公益訴訟、威脅型海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的優(yōu)勢，及時提起相關(guān)類型訴訟。對于流域所具備的生物多樣性維持、水源涵養(yǎng)、洪水調(diào)蓄、水土保持、自然與人文景觀融合、生態(tài)產(chǎn)品提供等不同生態(tài)功能實施類型化、回應(yīng)性司法保護(hù)模式，綜合采取移地與就地保護(hù)、增殖放流、補(bǔ)種復(fù)綠、復(fù)墾回填等不同修復(fù)方式。對于流域重要生態(tài)功能的受損，要及時適用懲罰性賠償制度。實施上下級一體化、業(yè)務(wù)團(tuán)隊化、程序集中化的司法行為模式。推行流域檢察一體化模式，強(qiáng)化對預(yù)防與救濟(jì)措施的檢察監(jiān)督。順應(yīng)司法改革要求，建立流域司法保護(hù)的專業(yè)審判、檢察團(tuán)隊，并在訴訟程序上實現(xiàn)集中化。
第二，有效吸納和回應(yīng)流域內(nèi)公眾的綠色期待，拓展利益相關(guān)方參與司法的渠道和方式。完善行政公益訴訟訴前程序、生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商程序中公眾參與、檢察監(jiān)督的程序性規(guī)定。在流域行政公益訴訟訴前程序中應(yīng)當(dāng)賦予公眾參與的權(quán)利，加大宣傳力度，拓展案件來源渠道，加強(qiáng)與社會組織的協(xié)調(diào)聯(lián)系，探索建立訴前聽證制度，推行檢察建議的公開制度。在流域生態(tài)環(huán)境損害賠償案件磋商程序中進(jìn)一步構(gòu)建和完善磋商過程公眾參與和檢察監(jiān)督、磋商意見書、修復(fù)方案征求公眾意見、磋商結(jié)果公告、司法確認(rèn)過程和結(jié)果向社會公開等規(guī)定，形成社會公眾參與流域司法保護(hù)的合力。加強(qiáng)環(huán)保組織（公民）提起環(huán)境公益訴訟的能力建設(shè)。一方面，構(gòu)建和完善受理費用、鑒定費用、代理費用等由敗訴方負(fù)擔(dān)以及基金、保險等社會化負(fù)擔(dān)機(jī)制，通過成本、費用補(bǔ)償強(qiáng)化對環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟的顯性激勵；另一方面，通過為環(huán)保組織提供更多參與訴前程序、磋商程序、執(zhí)行監(jiān)督等過程的機(jī)會強(qiáng)化對其隱性激勵，共同提高環(huán)保組織提起訴訟的能力。此外，為更好保護(hù)流域公共利益，還要適時研究和推動公民提起公益訴訟。
第三，適應(yīng)流域內(nèi)利益動態(tài)變化的特征，強(qiáng)化對司法行為的全過程監(jiān)督評估。在訴前程序中對“行政機(jī)關(guān)是否履職”引入社會化監(jiān)督和判定機(jī)制。建立白皮書、司法建議的反饋和社會監(jiān)督機(jī)制。通過向社會公開和社會監(jiān)督強(qiáng)化白皮書和司法建議的實效。檢察機(jī)關(guān)從環(huán)境（民事）公益訴訟原告逐漸向支持起訴人轉(zhuǎn)變。檢察機(jī)關(guān)直接提起環(huán)境民事和行政公益訴訟對保護(hù)環(huán)境公共利益起到了重要的促進(jìn)和推動作用，但同時又限制了支持起訴制度的作用空間，也不利于培育社會組織的訴訟實施能力。因此，在一些流域公益訴訟案件中，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)有意識的轉(zhuǎn)變角色，從直接起訴變?yōu)橹С制鹪V，激活不同主體的作用和不同制度的功能，形成流域司法保護(hù)的多軌制。在訴訟程序中，加強(qiáng)對撤訴、調(diào)解等行為社會化監(jiān)督和評估的機(jī)制建設(shè)，根據(jù)監(jiān)督和評估結(jié)果適時調(diào)整結(jié)案方式。有必要進(jìn)一步創(chuàng)新執(zhí)行方式，引入執(zhí)行監(jiān)督、回訪的社會化實施、評估機(jī)制。通過招標(biāo)、修復(fù)機(jī)構(gòu)名錄動態(tài)管理、執(zhí)行全程跟蹤評估等形式，強(qiáng)化流域生態(tài)環(huán)境案件執(zhí)行的社會屬性和修復(fù)效果。
結(jié) 語
流域是一個以自然生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)、融合經(jīng)濟(jì)、社會各種因素的復(fù)雜有機(jī)巨系統(tǒng)，需要運用生態(tài)系統(tǒng)管理模式維持流域發(fā)展的基礎(chǔ)。在流域生態(tài)系統(tǒng)管理模式下，我國環(huán)境司法有必要沿著“環(huán)境要素保護(hù)—生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)—全流域保護(hù)”的路徑不斷演化升級為流域環(huán)境司法，并在這一過程中不斷轉(zhuǎn)變司法理念、政策、制度和行為方式，真正從體制和機(jī)制方面實現(xiàn)區(qū)域司法向流域司法的轉(zhuǎn)型。