對失信行為的懲戒，大致存在私主體黑名單制度、司法領(lǐng)域的黑名單制度、行政黑名單制度三種類型，但在各地紛紛構(gòu)筑社會信用制度的同時(shí)，也需要警醒黑名單制度設(shè)置應(yīng)有其邊界，其也有不可跨越的雷區(qū)。
□特約撰稿 侯嘉淳
2014年，《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014-2020年）的通知》提出全面推動社會信用體系的建設(shè)；2016年，《國務(wù)院關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見》對搜集信用信息后的獎懲進(jìn)行規(guī)定，即“紅名單”和“黑名單”制度。近年來，隨著國家政策的推進(jìn)，社會信用體系逐步構(gòu)建出以社會征信為基礎(chǔ)、以黑名單制度為核心和失信聯(lián)合懲戒為后果的系列組合制度，其取得了良好的效果。
但在社會信用治理體系規(guī)制中，有的地方將其應(yīng)用到了與“信用”無關(guān)的違法行為、違紀(jì)行為、不文明行為和不道德行為征信評價(jià)體系中。例如，據(jù)《中國教育報(bào)》等媒體報(bào)道，山東省日照市五蓮縣二中一教師，因用課本抽打等方式體罰學(xué)生，被學(xué)校停職后，又被當(dāng)?shù)亟逃鞴懿块T追加處罰列入該縣信用信息評價(jià)系統(tǒng)黑名單。該事經(jīng)媒體曝光后，當(dāng)?shù)刂鞴懿块T隨后撤銷了追加處罰。當(dāng)前，個(gè)人征信已變得無處不在，因此，信用評價(jià)機(jī)制亟待厘清黑名單制度的產(chǎn)生、類型等，從而考察黑名單制度設(shè)置的限制或邊界。
黑名單制度的產(chǎn)生和發(fā)展
“信用”原本屬于社會生活中人格品質(zhì)評價(jià)，其最直接的表現(xiàn)是遵守約定、言出必行，其廣泛存在于市場交易過程中。對失信行為的懲戒早在國家決定推進(jìn)社會信用體系建設(shè)之前便廣泛存在，大致可以分為三種類型：
第一種是私主體的黑名單制度。在經(jīng)濟(jì)交易過程中，有些企業(yè)會通過梳理與消費(fèi)者或者其他企業(yè)合作伙伴之間的交易記錄，給客戶進(jìn)行信用評價(jià)，如電商中對店鋪或者消費(fèi)者的信用評價(jià)，將部分有失信行為的客戶納入企業(yè)內(nèi)部制定的黑名單，限制其在本企業(yè)內(nèi)的商業(yè)活動。
第二種是司法領(lǐng)域的黑名單制度。司法領(lǐng)域黑名單制度，其原本是對不履行司法判決的“老賴”，即未履行生效法律文書確定的義務(wù)，且具有履行能力而拒不履行生效法律文書確定的義務(wù)，以偽造證據(jù)、暴力、威脅等方法妨礙、抗拒執(zhí)行等法定情形之一的被執(zhí)行人的權(quán)利作進(jìn)一步限制。
第三種是行政黑名單制度，即當(dāng)前政府推進(jìn)的以行政機(jī)關(guān)為主導(dǎo)，對社會中各項(xiàng)失信行為進(jìn)行征信統(tǒng)計(jì)，并根據(jù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果將部分失信行為累積到一定程度者納入黑名單，并進(jìn)行聯(lián)合懲戒。
當(dāng)前，黑名單制度呈現(xiàn)出以政府為引導(dǎo)建構(gòu)的特色，其行政黑名單制度的發(fā)展和擴(kuò)張速度遠(yuǎn)超前兩種類型。同時(shí)，行政黑名單制度囊括社會生活諸多領(lǐng)域，通過信息技術(shù)可使各行政機(jī)關(guān)的征信系統(tǒng)互通互聯(lián)，使得聯(lián)合懲戒對相對人的影響范圍遠(yuǎn)超過前兩種類型黑名單制度。但行政黑名單制度擴(kuò)張背后是行政機(jī)關(guān)通過社會信用治理而非法律授權(quán)方式擴(kuò)張行政權(quán)力。因此，有人擔(dān)憂，它在現(xiàn)代社會生活中的全面覆蓋可能成為“數(shù)字利維坦”，反噬公民的自由和權(quán)利。
黑名單制度的類型分析
從以上三種黑名單制度類型看，前兩種都是建立在公民不守信用的情形下，在特定領(lǐng)域?qū)κ耪叩南拗啤５谝活愃街黧w的黑名單制度，可以通過民法中“契約自由”原則確定雙方主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，失信行為在商業(yè)領(lǐng)域中直接可以依照合同法等相關(guān)法律予以處理。民法中的“誠信原則”昭示，私主體間的失信行為早已納入法治軌道之中。私主體在平等的民商事活動中，可以根據(jù)自由意志對特定對象納入黑名單，拒絕為失信者提供服務(wù)，完全符合民法上訂立契約需達(dá)成“合意”的要求。第二類司法黑名單制度，其設(shè)置的范圍和懲戒的內(nèi)容具有立法上明確的界定。已經(jīng)由司法裁判確認(rèn)后仍不履行判決，是一種蔑視司法權(quán)威的嚴(yán)重失信行為，列入、移除黑名單的標(biāo)準(zhǔn)清晰，聯(lián)合懲戒的措施明確。
而在行政黑名單制度建構(gòu)過程中，基于信用評價(jià)的黑名單制度泛化成為一項(xiàng)對各類品德或違法違紀(jì)行為的負(fù)面記錄，其有背離黑名單制度對信用界定的原意。黑名單制度，作為一項(xiàng)對失信行為確認(rèn)記錄，若異化為一項(xiàng)行政處罰行為，不僅違背《中華人民共和國行政處罰法》對處罰種類法定的規(guī)定，也反映出社會信用黑名單制度的準(zhǔn)入與退出機(jī)制缺乏有效程序細(xì)則。
因此，社會信用體系建設(shè)有其必要性和重大的社會價(jià)值，但建設(shè)過程中應(yīng)當(dāng)正確認(rèn)識信用建設(shè)，要避免盲目擴(kuò)張。部分地方城市濫用黑名單制度，并實(shí)施聯(lián)合懲戒，變相擴(kuò)張行政權(quán)，其行為已經(jīng)侵害了公民合法權(quán)益。
黑名單制度設(shè)置的限制
筆者認(rèn)為，為了避免政府主導(dǎo)的黑名單制度在社會信用體系建設(shè)過程中的濫用，應(yīng)對黑名單制度的設(shè)置邊界進(jìn)行必要限制�？傮w而言，需要從失信行為的概念、征信范圍、黑名單制度適用范圍、黑名單列入與移除程序、法律保留等五個(gè)方面進(jìn)行限制。
第一，需要通過立法明確失信行為的概念內(nèi)涵和外延，避免“失信行為”成為“口袋概念”被濫用。從當(dāng)前立法看，尚未有法律對失信行為進(jìn)行規(guī)范意義的界定。各地實(shí)施的行政規(guī)范性文件中，采取的大多數(shù)為“原則性概括+列舉式規(guī)定”，并以違法性和違背誠信原則作為失信行為的主要特點(diǎn)。但當(dāng)前規(guī)范層面的失信行為缺乏反向的概念限縮，使得實(shí)踐中失信行為的列舉背離了“信任”的基本文意。因此，通過立法明確“失信行為”概念的內(nèi)涵和外延，尤其是對什么不是失信行為進(jìn)行反面列舉，才有助于讓社會信用建設(shè)體系步入有序發(fā)展。同時(shí)，失信行為列入黑名單，不僅需要種類限制，還需要程度限制以及次數(shù)上的限制。
第二，需要限制征信系統(tǒng)中的信用信息搜集范圍。黑名單制度是建立在社會征信過程的一項(xiàng)子制度，需要明確哪些要素是與信用評價(jià)相關(guān)，達(dá)到什么情形才能夠列入黑名單。征信的要素和條件，應(yīng)當(dāng)與信用建設(shè)相關(guān)，不可濫用征信制度過度搜集行政相對人的信息，使其成為一種擴(kuò)大對行政相對人處罰范圍的手段。
第三，需要限制列入黑名單之后的聯(lián)合懲戒措施范圍。行政機(jī)關(guān)透過黑名單制度對失信者實(shí)施聯(lián)合懲戒，實(shí)質(zhì)上對行政相對人權(quán)利的影響不亞于行政處罰行為。更重要的是，列入黑名單與實(shí)施聯(lián)合懲戒的后果之間可能不存在直接關(guān)聯(lián)，如有人可能因?yàn)殡S地吐痰，最終導(dǎo)致無法申請政府保障性住房。黑名單制度濫用和泛化將使得黑名單制度隱含違背行政法上“禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)”原則的違法危機(jī)。
第四，需要明確黑名單制度的退出機(jī)制。將個(gè)人列入黑名單建立在各項(xiàng)信用評價(jià)基礎(chǔ)之上，而各個(gè)行政機(jī)關(guān)對個(gè)人信用評價(jià)具有累進(jìn)制計(jì)分評價(jià)的特點(diǎn)，一旦列入黑名單，隨之而來的聯(lián)合懲戒將大大擴(kuò)大對行政相對人處罰的力度和范圍。建立在累計(jì)評分制度上的黑名單制度，應(yīng)當(dāng)明確達(dá)到什么的樣條件才可以移除出黑名單。否則將使得列入黑名單者一直處在懲戒的不利處境，而聯(lián)合懲戒的可能則涉嫌違背行政法上“一事不再罰”的原則。
第五，需要通過立法確立黑名單制度。在社會信用體系建設(shè)過程中，黑名單制度尚未有立法對此進(jìn)行規(guī)定。將失信者列入黑名單，不僅是對個(gè)人尊嚴(yán)的損害，伴隨其后的聯(lián)合懲戒讓列入黑名單成為具有行政處罰效果的行為�；诜杀Ａ粼瓌t，黑名單制度需要通過立法方式賦予其形式上的正當(dāng)性基礎(chǔ)，更需要通過立法的民主程序賦予其實(shí)質(zhì)上的正當(dāng)性基礎(chǔ)，讓黑名單制度為建設(shè)信用社會體系發(fā)揮有效作用。
筆者認(rèn)為，在各地紛紛構(gòu)筑社會信用制度的當(dāng)下，黑名單制度不能被泛化、濫用。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，當(dāng)前社會信用治理所面臨的問題不是如何將黑名單制度全覆蓋，而是需要警醒黑名單制度設(shè)置也應(yīng)當(dāng)有其邊界，有其不可跨越的雷區(qū)。
（作者系東南大學(xué)法學(xué)院博士研究生）