——淺談《獸用生物制品經(jīng)營(yíng)管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》第10條
□特約撰稿 鄭濤
日前，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布《獸用生物制品經(jīng)營(yíng)管理辦法（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》（簡(jiǎn)稱《征求意見(jiàn)稿》），向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。意見(jiàn)反饋截止日期為2020年6月20日。本次修訂的核心目的是改變傳統(tǒng)獸用強(qiáng)制免疫用生物制品（下文簡(jiǎn)稱強(qiáng)免制品）的計(jì)劃分配模式，引入市場(chǎng)配置手段，逐漸走向市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)模式。根據(jù)《征求意見(jiàn)稿》的規(guī)定，此后不再區(qū)分強(qiáng)免制品與非強(qiáng)免制品，相關(guān)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)企業(yè)均可直接向使用者進(jìn)行銷(xiāo)售。這替代了傳統(tǒng)上強(qiáng)免制品的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)企業(yè)只能銷(xiāo)售給省級(jí)人民政府獸醫(yī)行政管理部門(mén)，然后由省級(jí)人民政府獸醫(yī)行政管理部門(mén)組織分發(fā)的做法。這次修訂意在實(shí)現(xiàn)強(qiáng)免制品與非強(qiáng)免制品的一體化管理，是國(guó)家優(yōu)化獸用生物制品經(jīng)營(yíng)制度的重要一步。但《征求意見(jiàn)稿》有的制度設(shè)計(jì)，在某種程度上可能消解市場(chǎng)化配置模式的預(yù)期效果，比如第10條的強(qiáng)制備案制度。
《征求意見(jiàn)稿》第10條第1款規(guī)定，采購(gòu)強(qiáng)免制品的養(yǎng)殖場(chǎng)（戶）“應(yīng)當(dāng)將采購(gòu)的品種、生產(chǎn)企業(yè)、數(shù)量向所在地縣級(jí)地方人民政府畜牧獸醫(yī)管理部門(mén)備案”。對(duì)于“備案”，條文使用的是“應(yīng)當(dāng)”這一法律術(shù)語(yǔ)，即此為強(qiáng)制性要求。這意味著養(yǎng)殖戶無(wú)論規(guī)模大小，購(gòu)買(mǎi)強(qiáng)免制品必須主動(dòng)到政府相關(guān)部門(mén)進(jìn)行備案，否則屬于違規(guī)行為。問(wèn)題是，雖然強(qiáng)制免疫事項(xiàng)屬于強(qiáng)制性要求，但采購(gòu)強(qiáng)免制品屬于普通消費(fèi)行為，在市場(chǎng)化導(dǎo)向下，要求采購(gòu)者進(jìn)行行政備案，顯然與國(guó)家優(yōu)化獸用生物制品進(jìn)行市場(chǎng)化配置改革的目的有所違背�！墩髑笠庖�(jiàn)稿》第10條強(qiáng)制備案制度并非此次首創(chuàng)，這是對(duì)2007年制定的《獸用生物制品經(jīng)營(yíng)管理辦法》（簡(jiǎn)稱《管理辦法》）第7條規(guī)則的邏輯延續(xù)。在強(qiáng)免制品政府統(tǒng)一配給模式下，《管理辦法》第7條規(guī)定，具備一定條件的養(yǎng)殖場(chǎng)可以向農(nóng)業(yè)部指定的生產(chǎn)企業(yè)采購(gòu)自用的國(guó)家強(qiáng)制免疫用生物制品，但應(yīng)當(dāng)將采購(gòu)的品種、生產(chǎn)企業(yè)、數(shù)量向所在地縣級(jí)以上地方人民政府獸醫(yī)行政管理部門(mén)備案。
在行政法上，備案制度有嚴(yán)格的適用場(chǎng)景和適用條件。一般認(rèn)為，行政備案是指行政機(jī)關(guān)依法要求公民、法人或其他組織將與行政管理有關(guān)的材料主動(dòng)向行政主體報(bào)送，以存檔備查和監(jiān)督的行政事實(shí)行為。行政備案的目的在于收集、公開(kāi)信息和查閱監(jiān)督�！豆芾磙k法》第7條規(guī)定的備案規(guī)則，實(shí)質(zhì)上是一種許可性備案，目的在于審查養(yǎng)殖業(yè)的規(guī)模和條件是否符合相關(guān)要求�！墩髑笠庖�(jiàn)稿》14條第2款規(guī)定，獲得銷(xiāo)售獸用生物制品授權(quán)的獸藥經(jīng)營(yíng)企業(yè)應(yīng)將授權(quán)書(shū)報(bào)發(fā)證機(jī)關(guān)備案，其目的即為行政監(jiān)督。
行政備案的適用要考慮目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的可能性、效率性和相對(duì)人的負(fù)擔(dān)等因素。反觀《征求意見(jiàn)稿》第10條的備案適用，首先備案的目的比較模糊，無(wú)法辨別是為了追蹤監(jiān)督經(jīng)營(yíng)企業(yè)或監(jiān)督養(yǎng)殖戶履行強(qiáng)制免疫責(zé)任，況且，在信息技術(shù)高速發(fā)展的今天，應(yīng)該有更便捷的監(jiān)督方式。其次，《征求意見(jiàn)稿》第10條第2款同時(shí)要求養(yǎng)殖戶應(yīng)保存強(qiáng)免制品的采購(gòu)、貯存、使用記錄以備查，它與第1款備案制度的立法目的相同，這將導(dǎo)致因程序繁復(fù)而效率低下。最后，最關(guān)鍵的是，不區(qū)分規(guī)模大小一律要求主動(dòng)備案，無(wú)疑將增加養(yǎng)殖戶的負(fù)擔(dān)�！墩髑笠庖�(jiàn)稿》的修訂目的是規(guī)范生物制品的經(jīng)營(yíng)和管理行為，其具體監(jiān)管可以運(yùn)用行政檢查、行政調(diào)查等方法實(shí)現(xiàn)，不應(yīng)以規(guī)范性文件形式強(qiáng)行要求養(yǎng)殖戶履行相關(guān)義務(wù)。
《征求意見(jiàn)稿》第10條第2款規(guī)定了養(yǎng)殖戶的采購(gòu)、貯存、使用記錄義務(wù)；第11條第1款規(guī)定了生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)企業(yè)的貯存、銷(xiāo)售、冷鏈運(yùn)輸記錄義務(wù)。因此，無(wú)論從事前企業(yè)經(jīng)營(yíng)監(jiān)督的角度，還是從事后養(yǎng)殖戶信息備查的角度看，意見(jiàn)稿都設(shè)置了嚴(yán)格的記錄保存程序，保證了相關(guān)信息的可獲得性。此時(shí)，再額外要求養(yǎng)殖戶主動(dòng)向政府備案，顯得累贅，且不合時(shí)宜。畢竟，市場(chǎng)化改革的方向已定，弱化行政干預(yù)是必然趨勢(shì)。故此，筆者建議刪除10條第1款，保留第2款。這也是從規(guī)范意義上限制行政備案的適用范圍，減輕行政相對(duì)人的負(fù)擔(dān)。
（作者系法學(xué)博士，武漢大學(xué)法學(xué)院講師）