規(guī)范性文件的備案審查，簡稱備案審查，是地方各級人大常委會依據(jù)憲法和法律行使監(jiān)督權(quán)，對“一府一委兩院”實施工作監(jiān)督和法律監(jiān)督的重要內(nèi)容體現(xiàn)�！吨腥A人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》（以下簡稱監(jiān)督法）專設(shè)第五章，對各級人大常委會關(guān)于法規(guī)、規(guī)章、司法解釋及其他規(guī)范性文件的備案審查工作作了原則規(guī)定。在實踐中，各級人大常委會除自行審查外，也不斷創(chuàng)新第三方參與此項工作的機制，這豐富和提升了地方人大備案審查工作的民主性與科學(xué)性。
第三方參與的模式與基本類型
從實踐看，第三方參與規(guī)范性文件備案審查一般存在如下工作模式：地方人大常委會法制工作委員會作為備案審查工作的組織協(xié)調(diào)機構(gòu)，主要負(fù)責(zé)提請報備規(guī)范性文件的登記與分類處理，若法制工作委員會設(shè)有備案審查處（科室）的，則該項工作具體由其落實；法制工作委員會隨后將部分或全部提請報備的規(guī)范性文件委托給第三方機構(gòu)或人員審查，由后者提出處理意見或建議；然后由法制工作委員會起草備案審查報告，提請本級人大常委會審議討論通過；最后法制工作委員繼續(xù)跟蹤和評估備案過的規(guī)范性文件實施情況。若發(fā)現(xiàn)提請報備的規(guī)范性文件確實存在合法性、合理性問題，一般會敦促對方修改完善后再予以備案。
第三方參與備案審查是地方各級人大常委會行使監(jiān)督權(quán)的重要工作機制創(chuàng)新，目前主要存在專家委員會備案審查型、第三方機構(gòu)備案審查型和特邀人員協(xié)助備案審查型三種基本類型：
一是專家委員會備案審查型，即專家組備案審查型。它一般由地方人大常委會特邀律師、法學(xué)教授、行業(yè)專家等組成備案審查專家組或法律專家委員會，由地方人大常委會領(lǐng)導(dǎo)，委托其全權(quán)處理本級人大常委會的規(guī)范性文件備案審查工作，單獨或統(tǒng)一提出備案審查意見或建議。如廣東佛山市三水區(qū)人大常委會2013年聘請本地律師、公檢法公務(wù)員和高校法學(xué)教授16人組建法律專家委員會負(fù)責(zé)備案審查工作，為此還制定了《佛山市三水區(qū)人大常委會法律專家委員會運作辦法》。又如江蘇省人大常委會法制工作委員會2015年聘請21名專家組建備案審查專家組。
二是第三方機構(gòu)備案審查型。它是指地方人大常委會將本年度提請備案的規(guī)范性文件部分或全部委托給某一個或幾個社會機構(gòu)進(jìn)行備案審查，提出初步處理意見或建議，并形成完整的備案審查報告。地方人大常委會與第三方機構(gòu)一般簽訂有固定的合作協(xié)議，可能直接委托，也可能采取招標(biāo)投標(biāo)方式確定第三方機構(gòu)。如杭州市人大常委會2016年開始探索專家參與審查，2017年委托第三方機構(gòu)完成63件規(guī)范性文件的備案審查。再如廣東財經(jīng)大學(xué)地方立法研究中心2019年受廣東清遠(yuǎn)市人大常委會委托，對提請報備的22個清遠(yuǎn)市政府規(guī)范性文件進(jìn)行集中審查，共提出26條審查意見和13條備案建議，并被采納。
三是特邀人員協(xié)助備案審查型。它實際上采取人大常委會自行審查為主、特邀人員為輔的方式對規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查，由人大常委會全程主導(dǎo)審查，特邀人員組成相對分散，是典型的公民有序參與類型。如重慶市人大常委會2015年，邀請40多名市人大代表參與《重慶市人民政府關(guān)于加強社會化消防工作的實施意見》等4件規(guī)范性文件審查工作。又如寧波市人大常委會法工委2018年收到報備的規(guī)范性文件49件，就選擇4件規(guī)范性文件委托來自高等院校和科研機構(gòu)的立法咨詢專家，按照《規(guī)范性文件審查參考標(biāo)準(zhǔn)》展開重點審查，結(jié)果發(fā)現(xiàn)《寧波市市區(qū)城市河道管理辦法》《寧波市燃?xì)庠O(shè)施保護(hù)辦法》等文件存在與寧波市相關(guān)地方法規(guī)不一致現(xiàn)象，后敦促文件制定單位修改完善。
第三方參與備案審查機制
改進(jìn)建議
第三方參與備案審查工作，有助于提高地方人大常委會監(jiān)督工作的民主性和科學(xué)性，形成較為完備的地方規(guī)范性文件備案審查機制。但目前的第三方參與備案審查機制還可以進(jìn)一步改進(jìn)。
首先，第三方參與備案審查工作尚屬地方人大常委會監(jiān)督工作的區(qū)域性摸索實踐，全國大多數(shù)省市還未形成統(tǒng)一的備案審查規(guī)則體系。全國人大常委會2018年開始實行備案審查專題報告制度，2019年底出臺統(tǒng)一的法律法規(guī)與司法解釋備案審查程序規(guī)則。有的地級市人大常委會還未制定備案審查程序規(guī)則，相關(guān)備案審查報告制度才剛啟動。第三方參與備案審查主要依據(jù)憲法、立法法、監(jiān)督法和相關(guān)地方法規(guī)關(guān)于公眾參與人大監(jiān)督工作的原則性規(guī)定；而有的地方采用第三方參與備案審查的工作還帶有嘗試性，缺乏穩(wěn)定連續(xù)的規(guī)則制度指引。筆者調(diào)查統(tǒng)計顯示，目前，報備地方人大常委會的規(guī)范性文件主要是政府規(guī)范性文件，來自法院、檢察院、下級人大及其常委會的規(guī)范性文件較少， 建議監(jiān)督法修改時，將監(jiān)察法規(guī)和“一委（監(jiān)察委員會）兩院（法院和檢察院）”制定的規(guī)范性文件納入備案審查范圍，并明確各級人大常委會的備案審查報告制度職責(zé)，明確規(guī)定第三方參與備案審查工作的法律地位與角色功能。
其次，第三方機構(gòu)或人員的準(zhǔn)入與退出機制有待進(jìn)一步規(guī)范、完善，第三方備案審查責(zé)任制度有待進(jìn)一步建立健全。如今第三方機構(gòu)的準(zhǔn)入與退出機制，主要有賴于地方人大常委會與第三方簽訂的合作協(xié)議。而專家組或?qū)＜椅瘑T會參與備案審查機制，則主要依據(jù)地方人大常委會的選聘與任命程序，往往與本屆人大常委會任期一致。而部分人大代表、立法咨詢專家和其他法律實務(wù)人才參與備案審查的做法，則是地方人大常委會根據(jù)自身工作需要作出的實際安排，具有一定的隨機性和不連貫性。此外，由于備案審查工作主要基于對規(guī)范性文件的合法性、合理性判斷，這很大程度上有賴于第三方的法律專業(yè)水平與職業(yè)倫理素質(zhì)。因此，如何細(xì)化備案審查標(biāo)準(zhǔn)，如何規(guī)范第三方的職業(yè)責(zé)任，對地方人大常委會來說仍然是亟待解決的重要課題。為此，筆者建議：一是借鑒推廣佛山三水區(qū)人大常委會的法律專家委員會制度模式，通過制定《法律專家委員會運作辦法》之類文件加強其組織制度建設(shè)；二是參照復(fù)制寧波市人大常委會通過制定《規(guī)范性文件審查參考標(biāo)準(zhǔn)》之類文件，規(guī)范細(xì)化第三方審查標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)驗做法；三是通過招標(biāo)投標(biāo)程序遴選第三方機構(gòu)的，必須嚴(yán)格遵循《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》及有關(guān)實施細(xì)則規(guī)定。
再次，地方人大常委會的備案審查領(lǐng)導(dǎo)機制有待進(jìn)一步統(tǒng)一、完善，第三方參與地方備案審查工作的相關(guān)硬件與組織保障建設(shè)需進(jìn)一步加強。規(guī)范性文件的備案審查工作，是新時代中國人大制度的重要組成部分，需要建立健全強有力的組織制度保障。黨的十九屆四中全會通過的《關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》明確提出，健全保證憲法全面實施的體制機制，必須“推進(jìn)合憲性審查工作，加強備案審查制度和能力建設(shè)，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件”。因此，應(yīng)該強化地方人大常委會備案審查的相關(guān)硬件與組織保障建設(shè)。筆者認(rèn)為，具體可以綜合考慮推廣重慶市、贛州市、清遠(yuǎn)市、佛山三水區(qū)等地的成功經(jīng)驗做法：一是通過建立強有力的備案審查領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，強化地方人大常委會主導(dǎo)的第三方參與備案審查機制。二是通過健全專門的備案審查工作部門與人員配置，實現(xiàn)第三方參與備案審查工作有效銜接。三是人大常委會年度預(yù)算適當(dāng)安排備案審查專項經(jīng)費，保證第三方參與備案審查工作順暢開展。
�。ㄗ髡邽閺V東省法學(xué)會地方立法研究會常務(wù)理事、廣東財經(jīng)大學(xué)地方立法研究中心副主任、廣東財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院副教授）