治國安邦，重在基層。全面依法治國進程中的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，必須堅持法治為本，發(fā)揮法治在保障民眾權(quán)益、維護市場秩序、生態(tài)環(huán)境保護、促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關(guān)系、激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力、化解農(nóng)村基層矛盾等層面的治理規(guī)范作用。
民法典是黨領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)社會主義現(xiàn)代化進程中凝聚的集體智慧結(jié)晶，是我國新時代社會主義法治建設(shè)的重大成果，將有力助推鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進程。
鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化關(guān)乎國家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)實現(xiàn)
鄉(xiāng)村治理是人民群眾安居樂業(yè)、社會安定有序、國家長治久安的重要保障。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化關(guān)系到國家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)實現(xiàn)。
中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》），是實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的行動指南。《意見》指出：到2020年現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的制度框架和政策體系基本形成，到2035年黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系更加完善。
民法典背景下鄉(xiāng)村基層治理，將更好地為推進鄉(xiāng)村基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供指導(dǎo)。
鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化面所臨的問題與挑戰(zhàn)
當(dāng)前，鄉(xiāng)村社會形態(tài)和治理基礎(chǔ)已發(fā)生深刻變化，相對應(yīng)的治理體系、治理理念、治理方式、治理保障、治理績效目標(biāo)等也要完成現(xiàn)代化轉(zhuǎn)向。
當(dāng)前推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化面臨多種問題挑戰(zhàn)，鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平滯后于農(nóng)村社會發(fā)展進程，傳統(tǒng)的治理理念滯后、制度機制不健全、能力不強、方法手段簡單，已無法適應(yīng)新形勢下鄉(xiāng)村治理的需要。
一是治理理念滯后。當(dāng)前，鄉(xiāng)村治理已發(fā)生重大結(jié)構(gòu)性變革，但一些基層政府仍然沿用傳統(tǒng)管理思維和方式，且形成了習(xí)慣性認(rèn)同，導(dǎo)致社會管理越位和缺位問題突出，擠壓了其他治理主體參與公共事務(wù)的空間，管理理念與多元共治格局尚未完全形成，傳統(tǒng)的治理理念無法較好地指導(dǎo)鄉(xiāng)村治理工作的開展。
二是治理制度機制不健全。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會是當(dāng)前鄉(xiāng)村治理的主要力量，一些農(nóng)村地區(qū)黨員隊伍青黃不接、人才流失嚴(yán)重，尤其缺乏年輕有為、愿意做群眾工作的人，基層黨組織引領(lǐng)作用不足，黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作體制機制不健全，鄉(xiāng)村干部績效評估體系不完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會之間存在職能越位和缺位現(xiàn)象，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府過多直接參與基層鄉(xiāng)村自治管理，鄉(xiāng)村治理的熱情與積極性不高，滿足和傾向于按照上級指示開展鄉(xiāng)村治理突擊行動和階段性活動，村民自治機制運轉(zhuǎn)不靈，多元參與機制不夠完善，村級監(jiān)督委員會監(jiān)督保障機制缺位，村規(guī)民約作用發(fā)揮不充分等。
三是治理能力不強。隨著鄉(xiāng)村經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)村居民受教育程度的提高，農(nóng)村居民的政治意識不斷增強，民主權(quán)利意識不斷覺醒，鄉(xiāng)村治理的成本和難度加大，鄉(xiāng)村治理最大的問題是人財物的制約問題，這方面面臨很大現(xiàn)實制約，導(dǎo)致治理能力不強，效果不盡人意。
村黨組織凝聚力下降，村委會自治能力、協(xié)調(diào)能力不適應(yīng)發(fā)展要求，村民主體地位、集體意識淡化、弱化，自治能力和參與能力較低，鄉(xiāng)村社會組織孕育發(fā)展困難、功能定位不準(zhǔn)、專業(yè)化水平較低，鄉(xiāng)村基層組織動員能力不強，基層社區(qū)運行效率低下，鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品的供給和服務(wù)不到位，服務(wù)縫隙和管理空白增多。
有的地方新農(nóng)村建設(shè)很漂亮，而鄉(xiāng)風(fēng)文明、文化傳承、社會治理等問題沒有得到有效解決，導(dǎo)致新舊矛盾問題交織疊加，鄉(xiāng)村建設(shè)舉債問題、環(huán)境治理問題、等靠要思想問題嚴(yán)重，脫貧攻堅攀比之風(fēng)、集體收入少治理經(jīng)費不足、籌措困難等問題不同程度存在。
四是治理方式方法簡單。農(nóng)村不少地方空心化、老齡化，農(nóng)村“三留守”問題越來越突出，特別是面對現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展，村民在信息技術(shù)應(yīng)用上的能力較低，鄉(xiāng)村治理中的科技支撐力明顯不足，網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施不完善，無法實現(xiàn)信息化、網(wǎng)格化全覆蓋，基層信息化人才缺乏，現(xiàn)狀決定了鄉(xiāng)村治理的方法較為單一，群眾缺乏參與積極性，本身應(yīng)當(dāng)惠及全體鄉(xiāng)村人口的鄉(xiāng)村社會治理，群眾的獲得感、幸福感無法充分顯現(xiàn)。
民法典的頒布契合了鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的時代所需
法治是治國理政的基本方式。民法典作為“社會生活的百科全書”，全面規(guī)范民事關(guān)系，具有系統(tǒng)性、層次性、科學(xué)性的特點，集中體現(xiàn)著民法的價值、理念和原則。
在經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)文明和家庭生活等領(lǐng)域，民法典都發(fā)揮著基礎(chǔ)規(guī)范作用，指示、調(diào)整著各行各業(yè)之人、各門各類之事的具體實踐，是民事司法的基本依據(jù)和行為準(zhǔn)則。
在這個意義上，制定、頒布和實施民法典，是法治健全完善的重要標(biāo)識，也契合了推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時代發(fā)展需要。
（一）民法典是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要依托
法律是規(guī)范一切行為最有力的武器，能有效化解矛盾糾紛，鄉(xiāng)村治理必須堅持法治為本。民法典是一部具有中國特色的法典，堅持問題導(dǎo)向，通過強化基層黨組織的關(guān)鍵作用，明確鄉(xiāng)村社會治理基本目標(biāo)，注重鄉(xiāng)村社會治理的全民參與，解決中國自己的問題，不斷提升鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化水平。
鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，構(gòu)建自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理新體系，離不開法律制度、法律體系以及法治體系的現(xiàn)代化。法律是對時代問題的回答，民法典對新時代、新形勢下所面臨的新問題、新情況作出了相應(yīng)的回應(yīng)，確立了完備的民事權(quán)利體系和有效的權(quán)利保障機制，為各類民事主體的所有權(quán)和其他物權(quán)提供了強有力的平等保護，使有恒產(chǎn)者有恒心，充分彰顯了中國特色社會主義法治建設(shè)的價值追求和根本目的。
民法典順應(yīng)科技發(fā)展及相關(guān)財產(chǎn)觀念變革，確認(rèn)民事主體對數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)虛擬財產(chǎn)的權(quán)利；承認(rèn)民事主體對其個人信息的權(quán)利，回應(yīng)信息時代對人格權(quán)的新要求；以“理性人”理論為基礎(chǔ)，根據(jù)我國社會的現(xiàn)實情況，設(shè)置了不同類型的民事主體制度，這些不同類型的“理性人”能夠以合法身份地位，以自治的基本精神，參與社會經(jīng)濟生活乃至家庭生活，積極追求自我權(quán)利；通過確認(rèn)和保障民事主體的人身權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利，區(qū)分公共生活與私人生活、公權(quán)和私權(quán)的基本邊界，要求公權(quán)力尊重和保護民事主體的合法權(quán)益，從而限定國家權(quán)力運行邊界，最終為每一個民事主體的發(fā)展奠定堅實的法治基礎(chǔ)。
當(dāng)前社會各類風(fēng)險事故頻發(fā)，如何發(fā)揮侵權(quán)法在受害人人身權(quán)益和財產(chǎn)權(quán)益保障方面的作用，是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化所面臨的重大現(xiàn)實問題。民法典為人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的一般性保護、損害救濟以及風(fēng)險預(yù)防提供了系統(tǒng)化路徑。還規(guī)定了損害構(gòu)成要件以及責(zé)任承擔(dān)方式，以侵權(quán)責(zé)任和社會保險、社會救濟等方式相銜接，使受害人可以選擇最有利的形式維護其權(quán)利，實現(xiàn)對受害人的充分救濟。
（二）民法典讓農(nóng)民成為鄉(xiāng)村發(fā)展的真正參與者受益者
民法典“特別法人”的確認(rèn)，解決了我國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、城鎮(zhèn)農(nóng)村合作經(jīng)濟組織、居委會、村委會等具有中國特色的基層組織在應(yīng)對民事活動時的主體資格問題，為這些組織的規(guī)范化發(fā)展提供了解決路徑和規(guī)范根基。
農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、城鎮(zhèn)農(nóng)村合作經(jīng)濟組織期盼多年的法人地位予以肯定，確定其為特別法人，依法取得法人資格，允許其作為獨立民事主體參與市場經(jīng)濟活動，消除了身份尷尬，掃除了發(fā)展壯大的前提性障礙。
有了法人資格后，可以進行規(guī)范登記和規(guī)范化運營，享有全國統(tǒng)一社會信用代碼，依法獨立從事農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營管理，順利開展集體產(chǎn)權(quán)制度改革，可以平等使用生產(chǎn)要素、暢通無阻地參與市場經(jīng)營活動，暢通了農(nóng)村集體經(jīng)濟運行機制，進而激活發(fā)展活力，讓農(nóng)民成為集體經(jīng)濟發(fā)展和鄉(xiāng)村治理的真正參與者和受益者，為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和治理現(xiàn)代化奠定了制度基礎(chǔ)。
（三）民法典有力保障了農(nóng)民的土地權(quán)益和財產(chǎn)權(quán)利
土地是農(nóng)民最重要的財富，土地權(quán)利是農(nóng)民最核心的權(quán)利。民法典確立土地經(jīng)營權(quán)為用益物權(quán)，是民典法中物權(quán)編最大的亮點。
民法典在集體土地所有權(quán)、農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上，增加了土地經(jīng)營權(quán)，適應(yīng)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、規(guī)�；�(jīng)營和發(fā)展溝域經(jīng)濟的要求，強化了土地流通性，為土地經(jīng)營權(quán)市場化提供了基礎(chǔ)，直接推進了農(nóng)地資源配置的市場化，有利于發(fā)揮土地價值，保障農(nóng)民土地權(quán)益和財產(chǎn)權(quán)利。
通過這種規(guī)則創(chuàng)新，落實了中央關(guān)于土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”要求，有助于推動和深化農(nóng)村土地制度改革，有效保障農(nóng)民的土地利益。
民法典明確規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)人有權(quán)依法將土地承包經(jīng)營權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓，可以自主決定依法采取出租、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，不僅可以避免農(nóng)地粗放經(jīng)營甚至拋荒現(xiàn)象的存在，還有效解決了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不暢的問題。
還明確規(guī)定了征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法及時足額支付土地補償費、安置補助費以及農(nóng)村村民住宅、其他地上附著物和青苗等的補償費用，使得農(nóng)地很好地成為農(nóng)民的財產(chǎn)性收入來源，保障被征地農(nóng)民的生活，深化了農(nóng)村土地制度改革，釋放了土地價值，被征地農(nóng)民憑借土地權(quán)利很好地分享了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的利益。
民法典的實施是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的時代回答
鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是全方位、多角度、深層次的，不只是鄉(xiāng)村經(jīng)濟的發(fā)展，必須兼顧政治、社會、文化和生態(tài)文明等方面，民法典對時代問題均做出了回應(yīng)。
（一）民法典有利于正確處理政府和市場的關(guān)系
推進鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化，必須處理好政府和市場的關(guān)系。堅持用法治來劃定政府和市場的邊界，尊重社會主義市場經(jīng)濟規(guī)律，注重通過市場手段調(diào)節(jié)各類市場主體的利益關(guān)系，為社會主義市場經(jīng)濟有序高效運行提供一整套法律規(guī)則。
民法典的實施，能夠在理清政府與市場關(guān)系、減少政府過度干預(yù)的同時，以公平、合理、可預(yù)期的法律規(guī)范調(diào)整平等的民事主體之間因民事活動而產(chǎn)生的法律關(guān)系，使各類生產(chǎn)要素能夠高效配置，有利于充分調(diào)動民事主體的積極性、維護交易安全、維護市場秩序，實施創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)振興，推動經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。
（二）民法典為優(yōu)化治理主體體系、規(guī)范社會治理提供法律依據(jù)
隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展，社會日益復(fù)雜，群眾訴求日趨多樣，建立共建共治共享的社會治理共同體，面臨許多新問題、新挑戰(zhàn)，這對民法規(guī)則的完善提出了新要求。民法典適應(yīng)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的需要創(chuàng)新設(shè)計相關(guān)條文明確了規(guī)則。
比如，設(shè)置非營利法人制度。這一制度滿足了非營利法人包括事業(yè)單位、社會團體、基金會、社會服務(wù)機構(gòu)等民事主體和農(nóng)村居民、基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府村委會、鄉(xiāng)村企業(yè)等共同投身公益領(lǐng)域、參與社會治理的需求，有助于完善基層群眾自治機制，調(diào)動社會主體的積極性，豐富和優(yōu)化了鄉(xiāng)村治理主體體系，能更好地化解矛盾沖突、照顧各方利益，促進社會公平正義，讓城鄉(xiāng)之間、地域之間、群體之間、家庭之間更加和諧，社會自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的能力進一步提高。
（三）民法典確立綠色原則，助力美麗鄉(xiāng)村建設(shè)
我們每個人都有厚重的鄉(xiāng)土情結(jié)，每個人都希望自己的家鄉(xiāng)山清水秀，美麗富饒。建設(shè)生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的一項重要任務(wù)，加強農(nóng)村突出環(huán)境問題綜合治理，推進鄉(xiāng)村綠色發(fā)展，是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。
民法典針對農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境污染這一民生關(guān)切問題，以綠色原則和綠色條款體系予以回應(yīng)，將“綠色原則”作為民法的基本原則，規(guī)定民事主體從事民事活動，應(yīng)當(dāng)有利于節(jié)約資源、保護生態(tài)環(huán)境，擴展了綠色法律制度的領(lǐng)域，促進了環(huán)境治理制度的健全和完善，對各領(lǐng)域民商事活動進行約束，為從根源上治理農(nóng)村污染、加強農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境污染防治提供了有效制度支撐和法律保障，成為世界上第一部將環(huán)境保護作為基本原則的民法典。
在綠色原則的貫徹上，又明確規(guī)定了當(dāng)事人在履行合同過程中應(yīng)當(dāng)避免浪費資源、污染環(huán)境和破壞生態(tài)的法定義務(wù)，防止以意思自治為名行污染和破壞環(huán)境之實，為“理性人”增加了“生態(tài)人”要求；在物權(quán)編對物權(quán)的行使進行了“綠色限制”，全面規(guī)定了污染環(huán)境和破壞生態(tài)的責(zé)任承擔(dān)，責(zé)任理念、責(zé)任范圍、責(zé)任方式、責(zé)任程度較之以往更為嚴(yán)格，對故意損害生態(tài)環(huán)境的行為可以適用懲罰性賠償，承擔(dān)修復(fù)責(zé)任。有助于解決守法成本高、違法成本低的問題，以更嚴(yán)格的制度保障環(huán)境民生。