外商投資企業(yè)授權(quán)登記，是指由國家市場(chǎng)監(jiān)管部門及其授權(quán)的地方市場(chǎng)監(jiān)管部門，為外商投資企業(yè)依法辦理注冊(cè)登記的一種行政許可行為。被授權(quán)的地方市場(chǎng)監(jiān)管部門行使登記職權(quán)需要接受授權(quán)部門的指導(dǎo)和監(jiān)督，如果被授權(quán)部門產(chǎn)生違法和違反政策規(guī)定的行為，授權(quán)部門有權(quán)責(zé)令或直接予以糾正，如果情節(jié)嚴(yán)重，還有權(quán)撤銷授權(quán)。
歷史沿革
我國對(duì)于外商投資企業(yè)授權(quán)登記管理的規(guī)定，大致可以劃分為三個(gè)時(shí)期。
一是改革開放之初的制度探索時(shí)期。這最早可以追溯至1980年7月頒布的《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)登記管理辦法》，它首次明確了我國工商行政管理機(jī)關(guān)可以委托省級(jí)工商行政管理機(jī)關(guān)辦理轄區(qū)內(nèi)的中外合資企業(yè)的登記手續(xù)。1988年6月頒布的《中華人民共和國企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例》規(guī)定，三資企業(yè)由國家工商行政管理局或者其授權(quán)的地方工商局核準(zhǔn)登記注冊(cè)，同年11月頒布的《中華人民共和國企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例施行細(xì)則》首次將外商投資企業(yè)授權(quán)登記管理制度上升至原則高度，同時(shí)明確了省地兩級(jí)被授權(quán)部門所負(fù)責(zé)的外商投資企業(yè)登記管理范圍。
二是1992年之后的制度形成發(fā)展時(shí)期。1992年9月，當(dāng)時(shí)的國家工商行政管理局發(fā)布了《關(guān)于改進(jìn)企業(yè)登記管理工作，促進(jìn)改革開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》（簡(jiǎn)稱《意見》）指出，將加快外商投資企業(yè)登記管理的授權(quán)工作，對(duì)開放地區(qū)的省轄市以及外商投資企業(yè)超百家的省轄市，將根據(jù)編制、辦公用房、干部配備及培訓(xùn)等授權(quán)條件進(jìn)行授權(quán)。這是我國主管部門首次對(duì)被授權(quán)部門應(yīng)具備的具體條件進(jìn)行規(guī)定。此外，該《意見》還指出，具備條件的縣級(jí)工商行政管理局經(jīng)授權(quán)部門同意，可以先行受理外商投資企業(yè)的登記初審工作。這在當(dāng)時(shí)，為促進(jìn)外商投資企業(yè)登記注入了一劑強(qiáng)心針。為落實(shí)《意見》，同時(shí)規(guī)范外商投資企業(yè)登記管理工作，明確各級(jí)工商行政管理局的職責(zé)，1993年5月，國家工商行政管理局頒布了《外商投資企業(yè)授權(quán)登記管理辦法》。該規(guī)章共有19條，明確規(guī)定了被授權(quán)部門提出申請(qǐng)的條件、申請(qǐng)授權(quán)時(shí)應(yīng)提交的文件、被授權(quán)部門登記的權(quán)限、對(duì)外資企業(yè)的監(jiān)管范圍以及相關(guān)行政責(zé)任等。這也是我國市場(chǎng)監(jiān)管部門第一次針對(duì)外資企業(yè)授權(quán)登記管理制定專門性的部門行政規(guī)章。1996年1月，國家工商行政管理局又頒布了《關(guān)于進(jìn)一步明確外商投資企業(yè)登記管理工作職責(zé)有關(guān)問題的通知》，明晰了授權(quán)部門和被授權(quán)部門的登記管理工作職責(zé)以及權(quán)限等問題。
三是我國入世后的制度深入完善時(shí)期。2002年，當(dāng)時(shí)的國家工商總局本著“提高授權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化授權(quán)結(jié)構(gòu)”的思路，重新修訂了《外商投資企業(yè)授權(quán)登記管理辦法》，修訂后的辦法調(diào)整和完善了當(dāng)時(shí)的外商投資企業(yè)登記管理授權(quán)體制，特別是集中了登記權(quán)限，并將產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行情況作為是否授權(quán)的重要標(biāo)準(zhǔn)。該辦法從入世之后一直實(shí)施至今，近20年的時(shí)間里，通過外資企業(yè)授權(quán)登記制度，為保障國家產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施發(fā)揮了積極作用。在此期間，針對(duì)個(gè)別地方擅自調(diào)整外商投資企業(yè)登記管理體制，出現(xiàn)外商投資企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照多頭簽發(fā)的現(xiàn)象，國家工商總局辦公廳又于2018年1月發(fā)布了《關(guān)于清理規(guī)范外資企業(yè)授權(quán)登記工作的通知》，嚴(yán)格規(guī)范了外商投資企業(yè)登記注冊(cè)工作，維護(hù)外資登記授權(quán)體制的嚴(yán)肅性。
意見稿修訂建議
2020年4月15日，國家市場(chǎng)監(jiān)管總局發(fā)布《外商投資企業(yè)授權(quán)登記管理辦法（征求意見稿）》（簡(jiǎn)稱《征求意見稿》）公開征求意見。意見反饋截止時(shí)間為2020年5月14日。這是國家市場(chǎng)監(jiān)管部門對(duì)該辦法的第三次修訂，主要目的是與2020年1月1日起實(shí)施的《外商投資法》《外商投資法實(shí)施條例》實(shí)現(xiàn)接軌。此次修訂對(duì)后疫情背景下加快恢復(fù)外商投資信心，進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)我國外資登記管理工作，積極助力國家“一帶一路”倡議實(shí)施乃至推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。但筆者認(rèn)為，有的地方仍需完善。
一是被授權(quán)部門的登記管轄職責(zé)有待進(jìn)一步明確。《征求意見稿》第8條明確指出，被授權(quán)部門應(yīng)在由國家法律法規(guī)列明與核準(zhǔn)的范圍內(nèi)進(jìn)行。但在實(shí)踐中，由于一些地方市場(chǎng)監(jiān)管部門監(jiān)管體制改革不到位，導(dǎo)致相關(guān)部門被授權(quán)后，在對(duì)外資企業(yè)的登記注冊(cè)過程中會(huì)附加其他條件，導(dǎo)致外商投資企業(yè)難以實(shí)現(xiàn)企業(yè)注冊(cè)登記，影響授權(quán)登記注冊(cè)成效。因此，有必要針對(duì)該條制定進(jìn)一步的實(shí)施細(xì)則，明確管轄范圍和具體職責(zé)與權(quán)力清單，內(nèi)容包括管轄的地域、登記事項(xiàng)、監(jiān)管范圍等。嚴(yán)格限制被授權(quán)部門未經(jīng)授權(quán)的任意擴(kuò)大或限縮管轄范圍，以及隨意增加審批事項(xiàng)。
二是申請(qǐng)授權(quán)部門的申請(qǐng)條件有待進(jìn)一步簡(jiǎn)化�！墩髑笠庖姼濉返�4條在申請(qǐng)部門條件方面相較之前的規(guī)定進(jìn)行了適度放寬，刪除了要求申請(qǐng)部門“已從事外商投資企業(yè)登記初審和登記違法違章行為調(diào)查等工作2年以上”的硬性要求等。這讓更多地方部門具備申請(qǐng)外資企業(yè)登記授權(quán)條件具有積極意義。但《征求意見稿》仍將工作人員的“素質(zhì)”與外語水平作為申請(qǐng)授權(quán)的硬性要求，且沒有明確的衡量標(biāo)準(zhǔn)。因此，建議或?qū)⒋祟悧l件刪除，或制定細(xì)則予以進(jìn)一步明確。
三是引導(dǎo)被授權(quán)部門的服務(wù)能力實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步提升�！墩髑笠庖姼濉返�7條規(guī)定，國家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局應(yīng)在官網(wǎng)公布其授權(quán)的市場(chǎng)監(jiān)督管理部門名單，未在名單內(nèi)的不得開展外資企業(yè)登記注冊(cè)工作。從行政管理學(xué)角度看，實(shí)現(xiàn)從小監(jiān)管到大監(jiān)管的觀念轉(zhuǎn)變，一定程度上有利于提升監(jiān)管能力并激發(fā)市場(chǎng)能量。外資企業(yè)授權(quán)登記管理或可通過對(duì)被授權(quán)部門各項(xiàng)資質(zhì)與服務(wù)能力的公示或評(píng)估，促使其提高自身服務(wù)能力。例如，授權(quán)部門不但應(yīng)當(dāng)公示被授權(quán)部門的名單，還可公布其在外商投資登記注冊(cè)工作中提供服務(wù)的情況、信息化程度、“一口辦理”落實(shí)情況、有效登記審批數(shù)量與業(yè)績(jī)、是否具有行政違法行為或受到投訴等，以此方式倒逼被授權(quán)部門提升注冊(cè)登記服務(wù)質(zhì)量和效率，避免違法行為發(fā)生。
四是授權(quán)與被授權(quán)部門委托的執(zhí)法行為有待進(jìn)一步規(guī)范�！墩髑笠庖姼濉返�10條規(guī)定，授權(quán)部門和被授權(quán)部門可以委托具備一定條件的下級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門進(jìn)行轄內(nèi)外資企業(yè)登記注冊(cè)和登記違法違章行為調(diào)查等工作。這有利于對(duì)外資企業(yè)登記注冊(cè)過程中違法行為進(jìn)行規(guī)制，但對(duì)于委托執(zhí)法的程序、內(nèi)容以及處罰方式的規(guī)定尚需進(jìn)行細(xì)化。筆者認(rèn)為，從當(dāng)前國家構(gòu)建法治化、國際化的營(yíng)商環(huán)境的目標(biāo)來看，對(duì)于外商投資主體在登記注冊(cè)中的違法行為，也應(yīng)適度采取容錯(cuò)機(jī)制與容缺機(jī)制。倘若只強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格執(zhí)法，忽視執(zhí)法的規(guī)范性，則有可能損害外商投資企業(yè)的合法權(quán)益。
（作者系法學(xué)博士，北京工商大學(xué)法學(xué)院助理教授）